Как нам федерализовать Украину

На этой неделе в Киеве раздавали в людных местах газету общественной организации «Украинский выбор». Ее передовица была посвящена идее преобразования Украины в федеральное государство. Что же, попробуем разобраться, «как нам федерализовать Украину».
Есть как минимум три способа трансформации. Первый — самый простой и дешевый: назвать все двадцать четыре области и город Киев федеральными землями, передать Севастополь в состав Крымской автономии, а новым «субъектам федерации» предоставить такие же полномочия, какие сегодня есть у АР Крым. Такой путь федерализации, естественно, приветствовало бы все областное начальство, но в результате мы получили бы только усложнение бюрократических механизмов, нарастание конфликтности между регионами и центром, а также поступательное развитие коррупции.
Второй способ: механическое объединение существующих областей в несколько (примерно шесть-восемь) федеральных земель. В итоге часть «субъектов федерации» окажутся ресурсно несостоятельными, а их границы искусственными, не отвечающими реальным социокультурным и экономическим связям внутри будущих земель.
Третий — это сложный четырехэтапный путь, требующий высокой квалификации его разработчиков, больших финансовых затрат и времени.
Первым этапом «третьего пути» должно было бы стать четкое обозначение границ территориальных единиц, в соответствии с генпланами их развития. Сегодня даже административные границы Киева вызывают споры. Большинство же населенных пунктов страны не имеют генпланов, а те документы, которые все же были разработаны, морально устаревают намного быстрее, чем реализуются.
Границы юрисдикций всех самоуправляемых первичных территориальных единиц — населенных пунктов должны полностью соприкасаться, подобно пазлам, не оставляя разрывов, как это сейчас имеет место в отношении районов и областей. Таким образом, следует реализовать один из основополагающих принципов местного самоуправления — повсеместность.
Следующим этапом неизбежно становится предоставление первичным единицам самоуправления и районам в областях права на то, чтобы оставлять необходимые для их функционирования и развития средства, из собираемых на их же территориях налогов и платежей, в местных бюджетах. При этом следует помнить, что абсолютное большинство территориальных единиц в Украине — дотационные. Реализация этого этапа приведет к «закрытию» либо взаимному поглощению многих населенных пунктов.
Оставшиеся самодостаточные территориальные общины, приобретя определенную специализацию в рамках регионов, создадут систему собственных экономических, социокультурных и инфраструктурных связей. Совокупность этих связей даст возможность выделить естественные границы регионов, которые могут стать прообразами земель федеральной Украины. В случае, когда в общинах будут возникать споры о будущей принадлежности к той или иной земле, в них придется проводить референдумы. Это касается не только населенных пунктов или районов, оказывающихся в пограничных зонах земель, но и находящихся внутри их. Принцип равенства не позволяет предоставить право выбора земельной принадлежности лишь гражданам, проживающим в пограничных территориальных единицах. В будущих землях могут возникнуть анклавы.
Завершающим шагом федерализации должно стать законодательное определение полномочий земель — их парламентов и правительств. Тот же принцип равенства предполагает, чтобы изначально земли имели равные объемы полномочий, а дополнительные им можно было предоставлять на основании отдельных договоров, заключаемых с федеральным центром, при наличии материальных и кадровых ресурсов для их реализации.
Какие полномочия земельных властей следует отнести к базовым? Очевидно, те, которые именно они способны выполнить лучше, чем центральные и местные власти. Проблема в том, что таких полномочий не существует. Люди проживают в двух, так сказать, административных измерениях, где удовлетворяются их потребности в услугах власти, — собственно в государстве и в населенном пункте. Стоит ли в таком случае создавать очевидно лишний уровень власти — земельный и вторую палату парламента?
Стоит, но отнюдь не с точки зрения перспектив создания в Украине территорий, подобных Приднестровью, Абхазии или Южной Осетии. Эта — истинная цель федерализации для доморощенных и «импортных» апологетов расчленения Украины — недостижима. Время и логика мирового общественного развития против них. Обсуждение проблем реформы территориального устройства страны необходимо с позиций его трансформации в соответствии с условиями, в которых сегодня существует страна. Расширение полномочий местного самоуправления приведет к ликвидации, за ненадобностью, областных советов и крымской квазиавтономии. Останутся два уровня власти: территориальные общины — самоуправляемые населенные пункты (районы) — и государство.
Сегодняшний уровень развития инфраструктуры и информатизации позволяет отказаться от областей. Населенный пункт или городская агломерация и страна в целом — это две территории, где обеспечивается жизнедеятельность человека. Нет смысла тратить ресурсы на поддержание «прокладочного» уровня власти.