Как пенсионная реформа в странах бывшего соцлагеря потерпела крах

Одной из проблем, которую породили авантюры российских властей за последние годы, считается развал накопительной пенсионной системы. Однажды заморозив накопления, по собственному признанию, на нужды присоединенного Крыма, правительство уже не смогло остановиться и теперь замораживает их из года в год, убив у граждан всякое желание откладывать на собственную старость. Долгосрочную будущую стабильность безответственно принесли в жертву краткосрочной сегодняшней.

Однако, сравнение с другими постсоветскими странами Восточной Европы показывает, что проблемы российской пенсионной системы слабо связаны с внешней политикой. В гораздо большей степени они вызваны наследием социалистической экономики и последующего перехода к рынку. Сначала советская власть отучила людей от малейшей личной ответственности в этой области, зато приучила, что государство обязано платить достойную пенсию каждому. А потом рыночные реформы 1990-х надолго обессмыслили саму идею пенсионных накоплений. Параллельно к этому добавились общее старение населения и молодежная эмиграция. В результате растущий дефицит пенсионной системы стал главной проблемой государственных финансов почти во всех странах Восточной Европы.

Трудности перехода

Сходными оказались не только проблемы, но и способы, которыми их пытались решить и российский режим, и демократии Восточной Европы. Где-то в районе рубежа веков все они дружно перешли на рекомендованную МВФ трехуровневую пенсионную систему. Благодаря реформаторской инерции 90-х переход получилось провести очень быстро: за несколько лет Россия и страны Восточной Европы стали обладателями чуть ли не самых передовых пенсионных систем в мире, как у самых продвинутых государств Западной Европы.

Суть трех новых пенсионных уровней сводилась к следующему. Первый уровень – это более-менее старая солидарная система, когда пенсии нынешним пенсионерам выплачивает государство, собирая деньги с работающих. Первым уровнем в основном должны были пользоваться те, кто на момент реформы уже вышел на пенсию или был близок к этому, так что времени копить уже не было.

Второй уровень – это накопления, которые должны делать более молодые работающие. Делать они их должны в обязательном порядке, но деньги попадают не в общую государственную копилку, а на индивидуальный накопительный счет в негосударственном пенсионном фонде (фонд выбирает сам будущий пенсионер). Фонд управляет этими накоплениями, а потом выплачивает индивидуальные пенсии тем, кто копил. Ну а третий уровень – это разные добровольные пенсионные планы, если кому-то мало первых двух.

Теоретически эта система очень хороша в долгосрочном периоде: она снижает нагрузку на бюджет, потому что каждый начинает копить себе на пенсию сам. У людей воспитывают чувство индивидуальной ответственности за свою старость, в экономику страны через негосударственные фонды вливаются дополнительные капиталы пенсионных накоплений, и вообще для стареющих обществ, где количество пенсионеров сопоставимо с количеством работающих, никакого другого выхода быть не может.

Правда, в краткосрочном периоде в этой трехуровневой системе был заложен один серьезный риск – государству в течение пары десятилетий надо было потерпеть ощутимые потери для бюджета. Потому что при трехуровневой пенсионной системе нагрузка на госбюджет перед тем, как упасть, наоборот, сильно увеличивается: ведь те, кто работает, уже отдают часть своих пенсионных сборов в негосударственные фонды для накопления, а пенсионеры, которые ничего не успели накопить в фондах, по-прежнему тут и ждут своих пенсий от государства.

В благополучные нулевые терпеть еще получалось, но в последние годы стало совсем сложно. В России в 2014 году все пенсионные накопления за этот год были заморожены. По официальной версии, заморожены временно, но потом то же самое повторилось в 2015-м, в 2016-м и, видимо, будет повторяться и дальше. На лицо вроде бы безответственность российского авторитарного режима. Ведь в правительстве прямо заявили, что эти замороженные накопления пойдут на Крым. То есть режим, лишенный нормальной демократической легитимации, вынужден поддерживать свою популярность внешнеполитическими авантюрами. А потом из-за этого приходится ломать прогрессивную пенсионную систему, возвращать ее в отсталый дореформенный вид и по сути национализировать индивидуальные пенсионные накопления граждан, чтобы закрыть дыры в бюджете. Типичный диктаторский произвол и безответственность.

Пенсионная контрреформация

В реальности Россия оказалась одной из последних стран в Восточной Европе, где государство не удержалось и решило залезть во второй уровень пенсионной системы – туда, где лежат обязательные индивидуальные накопления. Большинство стран Восточной Европы вынуждены были сделать это гораздо раньше, почти сразу после кризиса 2008 года, когда в регионе закончилась эпоха устойчивого экономического роста.

Да и методы у демократий Восточной Европы в некоторых случаях были еще грубее, чем у российского режима. Так, осенью 2010 года в Венгрии правительство Виктора Орбана робко начало с предложения временно заморозить накопительную часть всего на год, а через несколько месяцев закончило практически полной национализацией всех накоплений – и текущих, и за прошлые годы, с самого начала реформы в 1998 году.

К тому времени трехуровневая пенсионная система действовала в Венгрии уже 13 лет, индивидуальные пенсионные накопления появились у 70% работающих. Но под гнетом дефицита на первом, солидарном уровне системы венгерское правительство объявило, что теперь все венгры должны выбрать или одно, или другое. Или они полностью возвращаются в государственную солидарную систему вместе со всеми своими накоплениями, или продолжают копить в негосударственных фондах, но тогда государство не будет им платить ту солидарную часть пенсии, которая сформировалась бы из их взносов после 2011 года. Мало того, выбравшие негосударственные фонды граждане все равно должны будут платить государству солидарную часть пенсионных сборов, которая для приличия будет переименована в пенсионный налог.

Выбор между дачей и оторванной головой оказался не очень трудным, тем более что опция возвращения в государственную систему действовала по умолчанию – если сам работник не потребовал иного. В результате идейных антигосударственников, которые продолжили копить в индивидуальном порядке, оказалось около 3% от общего числа работающих. Все остальные вернулись со своими накоплениями в государственную систему. А венгерское правительство получило в распоряжение на тот момент около $15 млрд пенсионных накоплений. Поначалу были разговоры, что эти деньги потратят на создание новой, более эффективной пенсионной системы, но в итоге все разошлось на текущие нужды и выплату госдолга, который действительно благодаря этому снизился в 2011–2013 годах с 81% до 77% ВВП.

Если венгерскую реформу пенсий еще можно списать на волюнтаризм премьера Орбана, то польское правительство Дональда Туска считалось в Восточной Европе практически образцовыми. Тем не менее в Польше в 2014 году тоже провели немного другую по форме, но такую же по сути реформу пенсионной системы.

Там в феврале 2014 года ввели новые ограничения на то, как негосударственные фонды могут инвестировать пенсионные накопления. Главной новацией стал запрет инвестировать в гособлигации, а все, что уже было в них инвестировано, надо было передать обратно государству. То есть сначала польское государство продало фондам свои облигации, а потом их бесплатно национализировало, сократив таким образом государственный долг примерно на 7% ВВП.

В целом фондам пришлось вернуть государству 51,5% (около 36 млрд евро) пенсионных накоплений. Это в результате первой части реформы. А дальше на второй стадии польское правительство предложило польским гражданам выбрать, хотят ли они вернуться вместе с накоплениями в государственную систему или остаться как есть. В отличие от Венгрии им никто не угрожал потерей солидарной части пенсии, но зато срок на раздумье дали всего три месяца, а согласие вернуться сделали вариантом по умолчанию – если работающий сам не заявил о противоположном. Возвращаться в государственную систему отказались всего 18% работающих.

Польские 18% – это, конечно, побольше, чем венгерские 3%, но и это ненадолго. Из-за новых ограничений по формам инвестирования большинство фондов стали показывать отрицательную доходность, а польское правительство собирается каждые несколько лет давать гражданам новую возможность еще раз подумать и все-таки вернуться со своими накоплениями в государственную систему. Так что второй уровень пенсионной системы уже в ближайшие годы потеряет в Польше всякое значение, если его еще раньше не донационализирует новое польское правительство, которому нужны деньги на многочисленные социальные обещания.

В большинстве других стран Восточной Европы правительства тоже давно растеряли свой энтузиазм по поводу перехода на трехуровневую систему и стараются вернуть как можно больше людей обратно в чисто государственную. Прямо национализировать накопления, как в Венгрии, они не решаются, но зато постоянно меняют законодательство так, чтобы люди сами, вроде как добровольно вернулись в государственную систему.

В Словакии работающие отдавали 9% зарплаты в солидарную государственную систему, еще 9% – в фонды для индивидуальных накоплений. В 2012 году словацкое правительство изменило соотношение на 14% к 4% в пользу государства и с тех пор примерно раз в год проводит пропагандистские кампании о том, что негосударственные пенсионные фонды не гарантируют нормальных пенсий – лучше вернуться в государственную систему. После последней кампании 2015 года в государственную систему вернулось еще около 160 тысяч человек, принеся с собой около 0,5 млрд евро накоплений. Это была уже четвертая такая акция, и сейчас вторым уровнем пенсионной системы продолжает пользоваться только половина работающих словаков.

В Чехии второй уровень пенсионной системы был создан в 2013 году, когда в соседних странах его уже вовсю национализировали. Чехи тоже не стали долго тянуть: как только сменилось правительство, оно тут же объявило о ликвидации второго уровня, что и было сделано в январе 2016 года. К тому времени туда успело записаться меньше ста тысяч чехов, поэтому власти могли позволить себе не национализировать их накопления, а дать людям реальный выбор: перевести эти деньги в государственную систему, в добровольный пенсионный план или вообще получить обратно.

В Литве и Латвии ставку взносов во второй уровень пенсионной системы на несколько лет снижали до символических 2% от зарплаты, в Эстонии в 2009–2010 годах – вообще до нуля, перераспределив все взносы в пользу государства, что по сути не отличается от российского замораживания накоплений на определенные годы.

Слишком бедные и слишком старые

Все эти меры, направленные на частичную или даже полную национализацию пенсионных накоплений граждан, принимали правительства самых разных идеологических направлений: левые и правые, государственники и монетаристы, евроэнтузиасты и евроскептики. Все они были демократически избраны и не влезали во внешнеполитические авантюры. Но результат реформирования пенсионной системы у них получился примерно такой же или даже хуже, чем у российских властей.

На самом деле и в России Крым к пенсионной реформе приплели уже потом, из пропагандистских соображений. Первое решение о замораживании накоплений было принято за несколько месяцев до начала украинского кризиса. И реальная причина национализации накоплений во всех странах одна и та же: демографическая ситуация там ухудшается настолько быстро, что даже прогрессивная трехуровневая система пенсий не справляется.

Выплаты из негосударственных фондов оказались крохотными – по 20–30 евро. Фонды часто показывали очень низкую, а иногда и отрицательную доходность по накоплениям. Зато у государства образовывался гигантский дефицит в солидарной части системы. Скажем, в Венгрии в 2011 году (в год национализации накоплений) доходы солидарного первого уровня покрывали всего 70% его расходов. Дефицит приходилось покрывать из бюджета, а 30% недостачи в солидарной системе – это примерно 3% венгерского ВВП. Одновременно граждане перечисляют миллиарды евро в какие-то фонды, в основном иностранные, которые сегодня есть, а завтра исчезли вместе с накоплениями. И тогда государству все равно придется эти потери компенсировать.

В такой ситуации любому правительству будет очень сложно устоять перед искушением национализации. Мало того, нет гарантий, что это было именно искушение и накопительная пенсионная система работала бы в Восточной Европе так же эффективно, как в Западной. По размеру зарплат, а вместе с ними и накопительных взносов эти страны в разы отстают от Западной Европы. Финансовые институты там развиты гораздо слабее и пенсионным фондам намного сложнее найти такие объекты для инвестиций, которые бы гарантировали достойную доходность по пенсионным накоплениям.

А главное, в Восточной Европе население стареет гораздо стремительнее, чем в Западной, что создает невыносимое давление на и без того скромные возможности их госбюджетов. Если взять долю людей старше 60 лет в населении (во многих странах пенсионный возраст еще не повысили до 65), то окажется, что за последнее десятилетие некоторые государства Восточной Европы уже обогнали по этому показателю Британию, Скандинавию, Францию.

Скажем, в Польше доля людей старше 60 лет поднялась с 19,2% до 22,4% за последние пять лет – в 2010–2015 годах. Франция проделала тот же путь за 18 лет – с 1991 по 2009 год. За последние семь лет (2008–2015) Латвия постарела сильнее (с 22,6% до 25,5%), чем Швеция за последние двадцать пять (1990–2015, с 22,8% до 25,4%). За последние 25 лет доля населения 60+ в Великобритании выросла всего на 2,4 пункта (с 20,8% до 23,2%). Румыния за это время успела преодолеть целых 8,2 пункта (с 15,5% до 23,7%).

Германия со своими 27,4% по-прежнему остается в европейских лидерах по старению, но тот путь, на который у немцев ушло 40 лет, страны Восточной Европы сейчас преодолевают всего за 12–15. У России (доля людей 60+ в 2015 году – 19,9%) ситуация смягчается положительным миграционным сальдо, более высокой рождаемостью и низкой продолжительностью жизни, но и она стареет ощутимо быстрее, чем даже Германия.

При желании в каждой стране Восточной Европы можно найти уникальные, чисто национальные причины, по которым их правительства решили национализировать пенсионные накопления. В России это может быть присоединение Крыма и санкции, в Венгрии – популистский угар премьера Орбана, в Польше – отказ Брюсселя учитывать накопления в негосударственных пенсионных фондах при расчете уровня бюджетного дефицита. Но то, насколько синхронно и одинаково они действуют в базовых вопросах, типа пенсионной реформы, как нельзя лучше показывает, что одни и те же исторически накопившиеся проблемы предопределяют решения правительств этих стран в гораздо большей степени, чем различия в их политическом устройстве.