Земельная реформа: Как не остаться у разбитого корыта

Слушая выступления наших чиновников и депутатов, к сожалению, можно констатировать, что в ближайшее время мы не сможем получить модель земельной реформы, которая:

а) создаст предпосылки для формирования эффективного слоя крестьян-собственников;
б) привлечет в сельскохозяйственную отрасль необходимые внутренние и внешние инвестиции;
в) обеспечит государственные интересы в сфере земельных отношений.

Вместо поиска такой оптимальной модели мы слышим либо популистское «землю не отдадим» с глубоким погружением фейса в покупной грунт прямо на трибуне, либо экспертное: «распродать все к чертям собачим, так хоть копейку живую поимеем и станем цивилизованными».

Quid est veritas?, — спросили бы в древнем Риме. Попробуем разобраться. На данный момент из более чем 41 млн га земель сельскохозяйственного назначения в частной собственности пребывает порядка 31 млн, в государственной — 10,5 млн га. Но нас больше всего интересует теневой рынок, распаеванный между 7 млн собственников (в среднем по 4 га на пай) (см. Распределение паев земель с/х назначения).

Большая часть земель паевиков передана в долгосрочную аренду (до 50 лет) или в эмфитевзис (бессрочное право пользования) — всего 17 млн га, или более 62%. Существенную часть занимают не оформленные паи либо используемые без оформления (к ним относится и невостребованное наследство) — памятник процедурно-организационной бездарности всех прошлых правительств. Таких паев 5,6 млн га, или более 20% Арендуют паи аграрные предприятия, количество которых составляет более 45 тыс. Как заявил недавно профильный министр, предприятия эти в значительной мере «спящие».

Флагманами рынка являются аграрные холдинги (порядка 75), которые владеют 6 млн га, причем для отдельных из них банк земли в 500 тыс. га не редкость. Государственные аграрные предприятия практически не присутствуют на рынке.

7 млн паев общей площадью более 27 млн га. Огромный актив, к сожалению, не приносящий их владельцам существенного дохода. В 2015 г. средняя выплата арендной платы на один гектар в пользу собственника составляла 862 грн, или $40. И это в условиях постоянного роста объемов реализации с/х продукции, в том числе на мировых рынках. Казалось бы, решение лежит на поверхности: открыть рынок земли и дать возможность тем, кому надо, скупить, а тем, кому не надо, — продать...

Бразильский опыт

Movimento dos Trabalhadores Sem Terra — так на португальском звучало название «Движения безземельных крестьян», зародившееся в Бразилии. Причина — полное раскрытие рынка сельскохозяйственных земель, в результате чего, 3% землевладельцев получили контроль над 75% всех земель, а миллионы крестьян оказались без наделов и средств к существованию. Так возникли знаменитые бразильские фавелы. По сути это нищие спутники больших городов, в которых обитают разорившиеся крестьяне или те, кто продал свой надел и попытался обосноваться в городе, но в результате остался и без земли, и без работы, и без денег. Что бы хоть как то решить этот кризис, который мог вылиться в гражданское противостояние, в 1988 г. в Бразилии была принята новая Конституция страны, в которой был заложен «социальный принцип» владения землей (статья 186):

• собственность используется рационально и адекватно;

• доступные природные ресурсы используются адекватно, и при этом осуществляется охрана окружающей среды;

• соблюдаются требования, касающиеся трудовых отношений;

• такое использование способствует процветанию как собственника, так и работников.

На сегодняшний день бразильское правительство тратит по $4–5 млрд в год на программу реинтеграции жителей фавел обратно в сельскую местность: из специального государственного фонда выделяются средства на выкуп земель у монополистов с дальнейшей передачей наделов индивидуальным хозяйствам в рассрочку; строится инфраструктура в сельской местности, дороги, восстанавливаются поросшие зарослями школы и больницы. Но, даже учитывая эти сверхусилия, процесс реинтеграции происходит с трудом: жители фавел потеряли социальные навыки сельских жителей, зато приобрели навыки городской полукриминальной среды, довольствуясь минимальными социальными выплатами и возможностью ситуативного заработка. На данный момент в фавелах проживают 6 % населения страны, или более 11 млн человек.

Польский маршрут

Иной путь выбрала Польша, сельское хозяйство которой в последнее время переживает небывалый расцвет, абсорбируя десятки тысяч соискателей рабочих мест, в том числе и из Украины. Статья 23 Конституции Польши базирует право собственности на землю на семейной форме владения, которая является доминирующей.

Фермер, rolnik, является центральным субъектом, вокруг которого строится вся система земельных отношений. Средний размер фермы в Польше — до 300 га, таких хозяйств порядка 60%, и они производят до 20% все продукции отрасли. Государственную политику в сфере земельных отношений реализует специальное агентство. Все земельные наделы продаются через аукционы. Причем покупатель-фермер может оплатить только 20% от цены продажи. Остальная сумма выплачивается полугодовыми платежами в течение 30 лет, если создается новое аграрное предприятие, и 20 лет, если модернизируется действующее. Среднегодовой оборот рынка земель составляет 300-400 тыс. га, 80% сделок — до 100 га. Эффективность польской модели подтверждается и высоким уровнем капитализации — средняя цена 1 га земли составляет более 1500 евро. В отличие от Украины, где основным видом права пользования является аренда, в Польше лишь 2% арендованных земель, все остальное — частная собственность.

В чём же причина успеха польской модели и неудачи бразильской? Польша во главу угла поставила социокультурное определение земли в системе общественных отношений. Определив базовые ценности, поляки создали финансовую модель, эффективность которой была предопределена вхождением страны в ЕС и получением доступа к европейским инвестиционным и кредитным ресурсам. А дальше умеренные инфляция и девальвация курса злотого сделали своё дело. Недаром монетарную и курсовую политику Польши называют «злотоцентризмом». Успешно определив принципы и источники ресурсов, поляки лишь на третьем этапе провели раскрытие рынка земли и создали прозрачную и эффективную рыночную модель, обеспечивающую эффективный оборот и защиту прав инвесторов.

В родные пенаты

А теперь, после увлекательного экскурса по ближним и дальним странам, вернёмся на наши чернозёмные поля. Очевидно, что у нас в обществе даже не активирована дискуссия о базовых принципах земельных отношений. Основной дискурс: сколько можно выручить за это денег. О философском понятии земли не говорит никто. Такая сложная материя не укладывается в прокрустово ложе популизма. Не менее важна для Украины и финансовая модель, которой также пока нет даже в проекте. В Украине более 5 млн домохозяйств, которые находятся в сельской местности. Даже учитывая высокую долю людей пенсионного возраста, потенциально это несколько сотен тысяч тех, кто может стать новым украинским «рільником» или «газдою», кому как нравится. Но что бы это были не «спящие газды», Украине нужна новая и эффективная финансовая модель.

Такой моделью может стать только создание третьего уровня банковской системы: местных кооперативных и земельных банков, которые должны иметь упрощённую процедуру регистрации, минимальные требования к уставному капиталу и сокращённый вариант банковской лицензии (без операций с валютными ценностями на международных рынках, золотом и т. д.). Специализация таких банков — региональное объединение малых и средних фермерских хозяйств, обслуживание их операций, кредитование аграрных циклов, операции со складскими расписками, кредитование покупки земельных участков. Кроме того, государство должно создать специальный фонд компенсации процентных ставок по кредитам, выданным такими банками, в размере учётной ставки НБУ. Компенсация — по принципу открытого окна, без коррупционных предварительных условий и т. д. Источниками наполнения фонда для компенсаций по кредитам может выступить как часть прибыли НБУ (20–30 млрд грн в год), так и новая целевая пошлина на импорт продукции сельского хозяйства и продуктов питания в размере 1–2% от таможенной стоимости.

Применение таких источников позволит:

• избежать расходования дополнительных средств государственного бюджета;

• понизить стоимость кредитов для фермеров с нынешних 20-25% годовых до 5-6% годовых;

• увеличить кредитный портфель земельных банков до 250-300 млрд грн, ресурсная база которых может наполняться за счёт привлечения внутренних и внешних инвестиций;

• упростить кредитные и залоговые процедуры.

В будущем такая модель, в случае доказанной эффективности, могла бы стать экономическим базисом для размещения средств негосударственных пенсионных фондов, ресурсы которых могут быть сопоставимы с действующими отчислениями в ПФУ. Использование для данной финансовой модели действующей банковской системы невозможно по ряду причин: более половины активов находится в руках государственных банков, которые функционально не готовы к таким рыночным механизмам и ориентированы на кредитование государственных монополий и покупку государственных ценных бумаг. Оставшаяся часть банковской системы представлена в основном иностранными банками (по большей части российскими), которые явно не будут заинтересованы в кредитовании украинских фермеров. Кредитование в сегодняшних реалиях также невозможно по причине высоких кредитных ставок, уничтожающих любое производство, усложнённых кредитных процедур и несовершенных залоговых механизмов.

Именно для равномерного регионального развития и необходима сеть местных кооперативных и земельных банков, которые будут находится под контролем местных органов власти и смогут восстановить доверие общества и бизнеса к национальной банковской системе.

Для этого необходимо отказаться от мегабольших, но ненадёжных и коррупциогенных финансовых учреждений, и постепенно начать восстановление доверия к финансовой системе с первичного уровня коммуникаций.

Специфика Украины заключается в том, что на фоне восстановления фермерских малых и средних хозяйств необходимо сохранить и мощный потенциал украинских аграрных холдингов, которые являются проводниками в отрасль новых технологий и инвестиций и расширяют региональные рынки сбыта нашей продукции. Жизненно важно сохранить хрупкий баланс интересов между ними и малыми фермерскими хозяйствами. Ведь в случае если маятник качнётся в сторону монополий, Украину ждёт монокультурное производство, истощение земель техническими культурами с быстрой окупаемостью и обезземеливание миллионов крестьян. Если же интересы крупных производителей будут нарушены, Украина может потерять до 20% производства аграрного сектора, инфраструктуру и новые технологии.

Очевидно, что попытки вместо теневого рынка земли построить серый, как это происходит сейчас, когда осуществляются попытки запустить вторичный рынок прав пользования на земельные участки лишь частично маскируют трещины на фасаде. Украине нужна полноценная земельная реформа, а не механическое открытие рынка земли для сделок купли-продажи. Вместо этого выстраивается длинная очередь желающих просто растащить ингредиенты. Кстати, даже исходная техническая часть в Украине пока не готова: в кадастре масса неточностей, границы земельных участков часто не совпадают с документацией. Всё это будет отпугивать новых инвесторов и снижать капитализацию рынка земли.

Наблюдая за земельной дискуссией в Раде, когда депутаты обвиняют друг друга то в «левачестве», то в «продаже национальных интересов», складывается впечатление, что реальные цели у них намного прозаичнее. Возможно, это лоббирование интересов неких выдавленных из страны персонажей по продаже их «земельных кейсов»: поднять денежку можно только при разблокировании рынка земли хотя бы на пару месяцев. Кто-то положил глаз на земли Академии наук, а там ещё осталось до 1 млн га прекрасной пашни. Есть и желающие успеть использовать свою близость к власти, которая имеет свойство внезапно меняться: надо успеть купить за бесценок несколько миллионов гектаров государственных наделов, которые переданы пока только в аренду. Всё это выглядит примитивно и поэтому похоже на правду.