Александр Кондрашов: «Налоговая реформа должна стать экономическим фундаментом децентрализации»

Пятого мая текущего года Украина наконец-то получила нового главу Государственной фискальной службы. Перед Романом Насировым, ведомство которого будет подчиняться Минфину, Наталья Яресько поставила ряд принципиальных задач и жесткие сроки их выполнения — 3 месяца. Задача нового главы ГФСУ — довести до ума и реализовать на практике налоговую реформу, которая позволила бы перезагрузить отношения государства с бизнесом, создать финансово-экономические законодательные основы и стимулы для построения эффективной модели децентрализации власти. Чего ожидают предприниматели и органы местного самоуправления от налоговой реформы? Как должны распределяться налоговые поступления между центром и регионами, чтобы местные общины наконец-то почувствовали себя самостоятельными управленцами, имеющими в распоряжении реальные и неприкосновенные финансово-административные ресурсы?

В интервью «Капиталу» своим взглядом на эти и другие проблемы поделился доктор наук по вопросам государственного управления, профессор кафедры Академии муниципального управления Александр Кондрашов.

— Можете ли Вы обрисовать существующую систему налоговых взаимоотношений Центральной власти с органами местного самоуправления? Что в ней принципиально неправильно?

— Принципиально то, что начиная с 2010 года, система налоговых отношений центра с регионами выстраивается абсолютно неправильно. Государство постепенно начало отбирать у местных общин право распоряжаться главным бюджетообразующим ресурсом — поступлениями от налогообложения доходов физлиц. До 23 декабря 2010 года в Налоговом кодексе было четко прописано — доходы от налогообложения прибыли физических лиц в размере 100% остаются в местных бюджетах. А доходы на прибыль предприятий направляются в государственную казну. Не хочу комментировать все достоинства и недостатки действующего когда-то документа. Однако подобная модель создавала очень весомые стимулы, как для центральной, так и региональных властей.

— О каких стимулах идет речь?

Государство и местные органы власти были заинтересованы повышать инвестиционную привлекательность территорий, создавать новые рабочие места, наращивать объемы производства, повышать заработные платы и так далее. В итоге росли поступления в государственный бюджет, а местные органы власти получали стабильный доход для развития территорий. Причем, стабильность «зарплатных доходов» позволяла местным органам самоуправления планировать развитие регионов не только на краткосрочный период, но и перспективу. Но 23 декабря 2010 года власть нарушила эту стабильность. В начале обидели Киев, прописав в изменениях к Налоговому кодексу, что 50% поступлений от налогообложения физлиц будет ежегодно изыматься в госбюджет. Это привело к потере столицей только в 2011 году 8 млрд грн. Киевское городское руководство попало в полную зависимость от власти центральной и ее трансфертов. А трансферты эти зачастую не выплачивались в полном объеме, что приводило к невыполнению бюджетных планов. Кстати, в целом по стране, в 2011 году государство не доплатило регионам 29 млрд грн, а в 2012-м — 21 млрд. Не лучшая ситуация и в 2013, и в 2014 годах.

Подобная участь постигла сегодня и другие регионы. Двадцать восьмого декабря 2014 года Верховная Рада вновь внесла изменения в Налоговый кодекс. На этот раз у Киева забрали 60% налога на доходы физлиц (хотели 75%), у регионов откусили 25%. Взамен местным общинам предоставили компенсацию в виде 10% поступлений от налогообложения прибыли коммерческих предприятий.

Кроме того регионам пообещали право распоряжаться новым налогом на недвижимость, а еще снять с местных бюджетов нагрузку по финансированию медицины и образования.

«Бизнесу необходимо внедрение электронной налоговой отчетности, уменьшение налогово-регуляторных функций, снижение ставок, сокращение времени и затрат на налоговую отчетность. Бизнесу необходим переход от плановых штрафов к плановой помощи, от индикативной таможенной стоимости к контрактной, от субъективной позиции инспектора к нормам Налогового кодекса Украины»

Однако эти подачки не спасают ситуацию. В условиях тотального сворачивания бизнеса, просчитать реальную цифру поступлений от налога на прибыль предприятий невозможно. Собрать налог с недвижимости тоже проблематично, так как у людей нет денег. Что касается медицины, государство также не хочет финансировать эту отрасль. А потому, местным властям приходится продолжать закладывать в бюджет несуществующие средства на поддержание лечебных учреждений на плаву.

— Вы предлагаете вернуть местным органам власти налог на доходы физлиц? Как такой шаг скажется на экономике страны, которая в условиях войны на Донбассе и без того трещит по швам?

— Экономика и дальше будет трещать по швам, если сегодня не провести реальную децентрализацию власти и не наделить местные общины эффективными властными полномочиями и финансовыми ресурсами, которые, заметьте, зарабатывают именно они. И Европейская хартия местного самоуправления, которую ратифицировала наша страна, и Закон Украины «О местном самоуправлении» обозначают четкий принцип построения отношений регионов с центральной властью. Он заключается в простой и справедливой экономической формуле: бюджет должен формироваться снизу вверх, а не наоборот — сверху вниз, чтобы потом вручную руководить Украиной. До чего довело страну ручное управление, сегодня мы хорошо видим. Я лично не понимаю, как может Украина стать богатой страной, если регионы бедны как церковные мыши.

— С чего, на Ваш взгляд, должна начаться работа над налоговой реформой?

— Для начала хочу отметить, что изменения в Налоговый кодекс и реформу децентрализации к этому времени нужно было уже завершить. Однако системные проблемы и низкий профессиональный уровень исполнителей не позволили этого сделать.

А теперь, новое руководство Государственной фискальной службы должно начать и закончить эту грандиозную и ответственную работу в тесной связке с органами местного самоуправления. В работе должны принимать участие общественные деятели, экономисты, статисты, бизнесмены. Изменения в Налоговый кодекс не могут быть стандартными для всех регионов страны. Так как каждая область имеет свои производственные, административные, географические особенности. Есть Восточные и Центральные регионы, в которых сконцентрирована львиная доля промышленных предприятий и сельскохозяйственного сектора. Понятное дело, что они более самодостаточны нежели регионы Западной Украины, которые всю жизнь датировались из госбюджета. Именно по этой причине реформаторам необходимо детально изучить особенности, финансово-экономические реалии каждой территории, и на основании этих данных разрабатывать механизмы гибкой налоговой политики. К примеру, на дотационных территориях можно было бы ввести зону льготного налогообложения, предоставить инвесторам налоговые каникулы сроком на 3-5 лет, развивать технопарки. И, конечно же, положить конец коррупции со стороны контролирующих инстанций, упростить процедуры регистрации и ликвидации субъектов хозяйственной деятельности, ввести жесткую ответственность за самовольные внеплановые проверки бизнеса, создать колцентры для поддержания оперативной обратной связи с бизнесом. Полностью согласен с предпринимателями и экспертами, которые утверждают, что изменения должны быть в первую очередь в сторону смягчения фискального давления и улучшения качества сервиса. Бизнесу необходимо внедрение электронной налоговой отчетности, уменьшение налогово-регуляторных функций, снижение ставок, сокращение времени и затрат на налоговую отчетность. Бизнесу необходим переход от плановых штрафов к плановой помощи, от индикативной таможенной стоимости к контрактной, от субъективной позиции инспектора к нормам Налогового кодекса Украины.

— Недавно премьер Арсений Яценюк предупредил региональные власти о том, что с передачей источников финансовых поступлений на места, регионы получат и жесткую ответственность. Что он имел ввиду?

— Арсений Петрович сказал правильные и логичные слова. Понятное дело, что за бюджетные средства нужно нести ответственность и строгую отчетность. И органы местного самоуправления готовы к этому. Получив полномочия распоряжаться налоговыми поступлениями от того же дохода физлиц, местные советы будут разрабатывать и утверждать долгосрочные и краткосрочные программы социально-экономического развития, которые лягут в основу ежегодных бюджетов. А исполнительная ветвь власти будет четко контролировать расходы, отчитываясь перед советами за выполнение бюджетных расписаний. Если же говорить о вероятных финансовых злоупотреблениях, которые всегда были и будут, в данном случае есть прокуратура и другие правоохранительные органы.

— Когда на Ваш взгляд начнутся первые шаги децентрализации?

— Процесс уже идет. Правда, инициативу сегодня больше проявляют местные власти. Последний пример в Киевской области— решение депутатского корпуса Киево-Святошинского района. Депутаты лишили права райгосадминистрацию распоряжаться объектами коммунального имущества, наделив этой прерогативой исключительно местный совет. Это первый шаг к установлению прозрачности поступлений и расходования средств территориальной общины от аренды и продажи коммунального имущества. И это, безусловно, полная ответственность, которую взял на себя районный совет. Я привел этот пример в подтверждение давно назревшей аксиомы: органы местного самоуправления устали от нищеты, разрухи и несправедливости. Они хотят реально управлять заработанными деньгами, поднимать экономическую, социальную, инфраструктурную сферы. Они хотят быть хозяевами на своих территориях. И именно по этой причине децентрализацию остановить будет практически невозможно. Это природный, назревший десятилетиями процесс, который сегодня продиктован, в том числе, и европейским вектором развития Украины.

Досье

Кондрашов Александр Николаевич. Автор трех научных монографий («Промышленность в национальной инновационной системе Украины» (2005), «Промышленная политика в Украине: теория, методология, практика управления» (2008), «Пути формирования и развития самодостаточных субъектов муниципального движения: европейские измерения и ориентиры» (2013). Член специализированного ученого совета, профессор кафедры государственного управления и местного самоуправления Академии муниципального управления, кандидат экономических наук, доктор наук по государственному управлению, заслуженный экономист Украины.