Почему Евросоюз не может решить проблему беженцев

Разнородность национальных правовых механизмов, нехватка политической воли и отсутствие общеевропейского подхода к проблеме — все это причины и следствия расползающейся гуманитарной катастрофы в Европе. Слишком молодой и несовершенной остается общеевропейская система контроля и регулирования гуманитарной миграции.

Возможно, мы бы сейчас видели совсем другие картины в новостях из Европы, если бы законы о праве на убежище в этой части света были чуть меньше похожи на игру в русскую рулетку. Разнородность национальных правовых механизмов, нехватка политической воли и отсутствие общеевропейского подхода к проблеме — все это причины расползающейся гуманитарной катастрофы в Европе. Слишком молодой и несовершенной остается общеевропейская система контроля и регулирования гуманитарной миграции.

Суть коллизии такова. Согласно Дублинским соглашениям, за гуманитарного мигранта должна отвечать «страна его первоначального прибытия». По смыслу Директивы 2013/33/ ЕС об общих стандартах международной защиты, отдельные положения которой вступят в действие лишь в 2018 году, за гуманитарного мигранта отвечает государство, на территории которого он находится. Отсюда постоянные поиски крайнего — такой страны ЕС, которая была бы готова взять на себя социальные, финансовые и правовые обязательства перед прибывшим гуманитарным мигрантом. Поиски эти часто затягиваются, что оборачивается человеческими жертвами у берегов Средиземноморья и пошатнувшимся имиджем свободной Европы.

Корни проблемы

Многие годы проблема средиземноморских мигрантов беспокоила лишь отдельные государства ЕС — Италию, Испанию, Грецию и Мальту, которые из-за географии стали шлюзом для желающих любой ценой проникнуть в Европу из Африки и с Ближнего Востока. Эти государства неоднократно предпринимали попытки урегулировать броуновское движение мигрантов разными способами. Например, с помощью амнистии для мигрантов без документов: за 1985–2005 годы Испания провела пять таких амнистий, легализовав более 1,2 млн человек. Также страны заключали соглашения о реадмиссии (возвращении домой) со странами происхождения мигрантов и ужесточали ответственность за незаконное пребывание и недокументированное проникновение на территорию ЕС.

Например, в Италии в 2009 году были введены штрафы до 2000 евро за незаконный въезд и пребывание в стране, а уполномоченные миграционные органы получили право заключать под стражу лиц, нарушающих миграционное законодательство.

Однако все это были точечные меры, которые не были частью общеевропейской стратегии в отношении гуманитарных мигрантов. В течение последних 10–15 лет Европейский союз пытался решить эту проблему в основном через содействие гуманитарным мигрантам вне территории ЕС. С начала кризиса в Сирии ЕС выделил 3 млрд евро на гуманитарные программы в Сирии и соседних странах, из которых 872 млн евро пошли на финансирование центров приема беженцев на территории Иордании, Турции, Ливана и Ирака.

Британское правительство еще в 2003 году выступило за создание подобных центров приема и размещения беженцев вне границ Великобритании и ЕС. Совместно с Голландией и Данией британцы продвигали проект транзитных центров. С идеей создания безопасных зон на территории Африки неоднократно выступало и правительство Германии, хотя само предложение вызывало резкую критику Министерства внутренних дел во главе с Отто Шили.
2011 год стал поворотной точкой.

«Арабская весна» и кризис на Ближнем Востоке вызвали новую неконтролируемую волну гуманитарных мигрантов, справится с которой по одиночке и старыми методами у государств ЕС не хватило ни административных сил, ни финансовых возможностей. Отдельные государства Евросоюза, в первую очередь страны Средиземноморья, вновь заговорили о центрах приема мигрантов вне ЕС, реформировании системы убежища, выстроенной на Дублинских соглашениях, и создании единого центрального агентства ЕС по вопросам миграции, убежища и предоставления защиты, которое было бы уполномочено распределять финансовые и административные ресурсы и устанавливать квоты на гуманитарных мигрантов, обязательных к приему и размещению в странах ЕС.

Сама идея распределения гуманитарных мигрантов по всем государствам ЕС, предложенная Еврокомиссией в мае 2015 года, должна была учитывать: размер населения страны ЕС (40%), ВВП страны (40%), уровень безработицы (10%), количество прошений об убежище на миллион жителей страны, поданных в 2010–2014 годах (10%). Эта концепция квот умерла мгновенно, потому что премьер Великобритании Дэвид Кэмерон заявил, что подобный подход «вне интересов Великобритании», премьер Франции Мануэль Вальс предупредил об «ограничении компетенции Брюсселя по данному вопросу», Польша и Венгрия отказались принимать положенное им по квотам количество гуманитарных мигрантов, а премьер Чехии вообще сказал, что «подобная система — полная ерунда».

Европа как крепость

Сегодня очевидно, что ЕС не сможет решить проблему беженцев, не выработав единой стратегии предоставления статуса беженца и убежища на всей территории Европы. А здесь как раз и начинаются все сложности. Несмотря на принятую в мае 2015 года Общеевропейскую программу действий по миграции, внутри ЕС сохраняются разные подходы к регулированию гуманитарной миграции. Одни требуют усилить военные патрули в Средиземном море, другие — ввести специальные гуманитарные визы, третьи — упростить процедуру воссоединения семей и начать реально исполнять процедуры, заложенные Директивой 001/55/EC о временной защите лиц, прибывающих в массовом порядке на территорию государств ЕС.

Такая ситуация порождает практику и законы, несовместимые с идеологией Евросоюза. Отдельные государства — Австрия, Франция, Дания — хотят восстановить пограничный контроль внутри Шенгенской зоны. Австрия предупредила о возможном возобновлении паспортного контроля на границе с Венгрией, а Франция — на границе с Италией. Помимо этого, Венгрия в июне 2015 года приняла Декрет 191/2015, закрепивший список «безопасных стран», прибытие из которых влечет автоматическое аннулирование прошения гуманитарного мигранта. В этом списке государства ЕС, Канада, США (за исключением штатов, практикующих смертную казнь) и Сербия, являющаяся транзитным пунктом для 99% заявителей на убежище в Венгрии.

Проблема беженцев стала важнейшим вопросом не только во внешней, но и во внутренней политике стран ЕС. Французский парламент семь месяцев обсуждал закон об изменении положений предоставления убежища на территории Франции. В итоге закон был принят, и теперь Франция гарантирует доступ в государственные центры размещения беженцев всем лицам, подающим прошение. Также гарантируется право на пребывание родителям или законным представителям несовершеннолетних детей, имеющим статус беженца или лица, обладающего гуманитарной защитой в рамках национального права на территории государства Европейского союза.

Кто они и откуда

Беженцы и лица в поисках убежища — не равнозначные категории. Первые получают право на пребывание на территории государства ЕС по смыслу Женевских конвенций до тех пор, пока обстоятельства, вынудившие их покинуть территорию одного государства, не изменятся; вторые должны подать прошение об убежище и пройти правовую процедуру, регламентированную правом государства ЕС. Национальное право всех государств Евросоюза различает статус и правовое положение беженцев и лиц в поисках убежища. Последние получают статус беженца только после пройденной в установленном законом порядке процедуры признания беженцем в уполномоченным органе государства ЕС.

За первый квартал 2015 года за убежищем в Европе обратились граждане 144 государств, большинство из которых — граждане Косова (48 900 прошений), Сирии (29 100) и Афганистана (12 900). По сравнению с прошлым годом количество прошений выросло на 86%, до 184 800. Несмотря на активные разговоры о гуманитарной миграции из стран Африки и Ближнего Востока, серьезную динамику внутри ЕС показывают беженцы с Балкан. По сравнению с прошлым годом количество обращений за убежищем из Косова выросло в 19 раз, с Украины — в 5 раз, из Ирака — в 3 раза, из Ливии и Албании — в 2 раза.

Серьезно изменяется и география гуманитарной миграции. Наибольшее количество первоначальных заявлений на убежище в первом квартале 2015 года было зарегистрировано в Германии (73 100 прошений, или 40% от всех прошений в ЕС), Венгрии (32 800, или 18%), Италии (15 300, или 8%), Франции (14 800, или 8%) и Швеции (11 400, или 6%).

Самыми «успешными» гуманитарными мигрантами в Европе были и остаются граждане Сирии. 94% сирийских прошений об убежище удовлетворяются. Далее следуют 90% позитивных решений об убежище для граждан Эритреи, 88% — для Ирака и около 66% — для Афганистана. Хотя тут есть серьезные расхождения в статистике «успешности прошений о праве на убежище» между Евростатом и данными национальных органов. К примеру, Швейцария включает в раздел «позитивные решения о прошении на убежище» только случаи предоставления статуса беженца, в то время как статистика Евростата учитывает случаи предоставления статуса беженца и право на пребывание как «позитивное решение о прошении на убежище».

Гуманитарные мигранты, стремящиеся в Европу, в своем большинстве — мужчины в возрасте от 18 до 34 лет. По данным Евростата, 440 635 мужчин и 185 900 женщин попросили убежище в ЕС в 2014 году. При этом 118 370 заявителей были моложе 14 лет и только 129 665 человек старше 35. Такой гендерный и возрастной дисбаланс специалисты объясняют тем, что мужчины воспринимаются физически более крепкими и способными выдержать «путешествие без пункта назначения». К тому же они более образованны и их шансы пробиться и обосноваться расцениваются выше.

А путешествие в Европу за убежищем стоит дорого. И дело даже не в том, что, отправляясь от берегов родной страны к Европе, каждый из них добровольно включился в лотерею, где одному дается шанс выжить и пробиться, а другому — морская бездна как могила без надгробия и имени. По данным Еврокомиссии, за незаконное проникновение на территорию государств ЕС по морю каждый мигрант платит от $5000 до $7000, хотя в некоторых случаях дети «путешествуют» бесплатно.

Остановить гуманитарную катастрофу в Европе и прекратить смертельную лотерею гуманитарных беженцев может лишь единая политическая воля лидеров 28 государств ЕС, воплощенная в единообразной практике предоставления убежища на всей территории ЕС.