Второй этап пенсионной реформы: Каких еще изменений ждать украинцам

После принятия пенсионной реформы власть анонсировала ее новый этап — введение накопительного уровня пенсионной системы. 11 октября Кабмин принял так называемую дорожную карту внедрения накопительного уровня. По расчетам чиновников, он должен заработать с 1 января 2019 года.

Что же именно планирует сделать правительство и кого коснется очередная порция пенсионных изменений?

Все оттенки накоплений

Существует пять уровней пенсионной системы. В Украине действуют первый и третий уровни. Ни один из них несовершенен.

Первый уровень — поколение работников платит взносы в Пенсионный фонд, из которых потом выплачиваются пенсии пожилым людям. Это так называемая солидарная система, к которой привыкли все украинцы.

Сегодня взносы работников покрывают лишь половину из необходимых Пенсионному фонду 284 млрд грн, которые тратятся на пенсии. 143 млрд грн дотирует бюджет, также формируемый из налогов украинцев.

Третий уровень — добровольный накопительный уровень. Гражданин добровольно накапливает средства, из которых потом выплачиваются пенсии. Этот уровень представлен в Украине негосударственными пенсионными фондами. По данным Минсоцполитики, общая стоимость активов таких фондов достигает 2 млрд грн, из которых 50% — активы корпоративного негосударственного пенсионного фонда НБУ.

Недостаток этого уровня — узкий охват. Большинство украинцев не доверяет частным институтам и не готова поручать им средства на долгосрочную перспективу.

Второй уровень — обязательный накопительный. Из украинских реалий он выпал.

В чем его суть? Работники или работодатели от их имени, а в некоторых системах и самозанятые лица, уплачивают взносы в накопительный пенсионный фонд. Взносы учитываются на индивидуальных пенсионных счетах.

Накопленные взносы инвестируют в различные финансовые инструменты. После выхода на пенсию участник получает право на получение пенсии, которая рассчитывается исходя из накопленной суммы взносов и инвестиционного дохода. Такой подход в корне отличается от нынешней солидарной системы, где размер пенсий вычисляют по установленной формуле.

Второй уровень стал яблоком раздора между правительством, которое не хотело его вводить, и группой народных депутатов, которые настаивали на его срочном введении. Компромиссом стала норма о введении обязательного пенсионного накопления с января 2019 года.

Через неделю после громкого принятия законопроекта о пенсионной реформе правительство одобрило план ее следующего этапа — обязательного пенсионного накопления. Документ на пять страниц, без конкретики, сразу же оказался в центре внимания СМИ и экспертной среды, и вызвал немало вопросов к правительству.

Конкретных ответов на большинство вопросов пока нет. Министр социальной политики Андрей Рева только очертил рамки: накопительная пенсионная система должна быть негосударственной.

Из «дорожной карты» вырисовывается пазл. В первом квартале 2018 планируется разработать проект закона о введении «профессиональной накопительной системы пенсионного обеспечения».

Противоречивый подход

В мире пенсионные системы основаны на трехуровневой модели.

Ее участниками являются государство, гарантирующее пенсию на уровне прожиточного минимума, работодатель, отчисляющий дополнительные взносы на индивидуальные счета работников, и сам работник, формирующий свою пенсию благодаря добровольным взносам.

В Нидерландах существуют разные типы профессиональных фондов. В Казахстане основные ее участники — граждане, которые работают или работали на вредных и особо вредных производствах.

Несмотря на задекларированные в «дорожной карте» намерения, украинское правительство также видит ее участниками именно работников высокорисковых и вредных профессий.

В Украине для представителей упомянутых профессий уже существует особый механизм выплаты пенсий, который предусматривает определенные льготы. Как это работает? Они могут выходить на пенсию досрочно. Сначала пенсию выплачивает Пенсионный фонд, а затем он получает возмещение от предприятия, где такой работник заработал льготу.

Эта схема несовершенна: компании вовремя не возвращают ПФ возмещения. Они объясняют это тем, что такой подход приводит к вымыванию оборотных средств. Некоторые предприятия банкротятся или ликвидируются, что делает невозможным финансирование льготных пенсий.

В принятом законопроекте о пенсионной реформе Минсоцполитики попыталось изменить ситуацию: повысить для таких предприятий ставку ЕСВ на 15% для профессий по списку 1, на 7% для других профессий и отменить действующий механизм.

Однако при рассмотрении законопроекта в сессионном зале под давлением фракции «Самопомощь» эта правка была отклонена.

При идеальных обстоятельствах вариант повышенной ставки мог бы решить две проблемы: «вечных» долгов бизнеса по льготным пенсиям перед ПФ и отсутствия финансового ресурса для внедрения пенсионного накопления.

Однако в предложенном правительством варианте, который так и не был одобрен депутатами, он может обернуться дополнительными затратами для бюджета.

На самом деле, чтобы вводить пенсионную накопительную систему, нужно четко понимать, что накапливать. В украинских реалиях вариантов немного: через огромную дыру в бюджете Пенсионного фонда отдавать на накопительный уровень часть действующей ставки ЕСВ вряд ли стоит — это только увеличит дефицит ПФ.

Другой логичный сценарий — повышать налоги и вводить дополнительные взносы. Предложенные 7% и 15% могли бы стать накопительным ресурсом, однако на практике этот сценарий порождает много вопросов.

Вопрос первый: почему 7% и 15%?

Повышенные ставки ЕСВ на 7% и 15% — это «ноу-хау» не Кабмина Гройсмана. Начиная с 2012 года, предложения повысить ставки ЕСВ для «вредных» профессий в таких размерах зафиксированы еще в четырех законопроектах: № 1118 (правительственный законопроект премьера Азарова), № 2531 (авторы Виталий Немилостивый от «Батькивщины» и «регионал» Анатолий Гиршвельд ), № 2632 (авторы Гиршвельд и Степан Ивахив, оба уже из «Воли народа»), № 4608 (правительственный законопроект премьера Гройсмана, документ был отозван).

С 2012 года в Украине изменились налогообложения зарплат (ставки ЕСВ и налога на доходы физлиц), курс гривны, соцстандарты (особенно размер минимальной зарплаты).

Верность сторонников повышенных ставок ЕСВ цифрам «7» и «15» может иметь два объяснения: экономические изменения не повлияли на расчеты, фискальный эффект в силе или расчеты берут корни из прошлого и их нужно провести заново.

Вопрос второй: что будет с накопленными долгами?

По официальным данным, задолженность бизнеса перед ПФ по выплате льготных пенсий достигла 10 млрд грн. Если их планируется возвращать, то как? Если списывать, то насколько это справедливо и экономически целесообразно?

Вопрос третий: хватит ли средств?

Действующий механизм предусматривает, что бизнес финансирует весь размер льготных пенсий. Переход на их финансирование благодаря повышенным ставкам ЕСВ — это риск бюджетных разрывов. Повышенной ставки налога может не хватить на финансирование пенсий в полном размере и недостаток придется покрывать из госбюджета.

Ну очень странное будущее

Мысли о том, как следует внедрять профессиональное пенсионное накопление, разделились. Заместитель председателя SAGSUR Павел Кухта предположил, что это может быть предварительный шаг на пути к внедрению обязательного накопления для всех.

С 2019 года правительство может ввести профессиональную пенсионную систему для работников опасных профессий, имеющих право выходить на пенсию на несколько лет раньше. Эти несколько льготных лет будут финансироваться благодаря накоплением.

Данная система покажет, как все работает. Если результаты окажутся удовлетворительными, то, по мнению Кухта, ее можно будет вводить для всех пенсионеров с 2021 года.

У работодателей иная мысль. Подход «7%» и «15%» им импонирует. По словам директора департамента социальной политики ФРУ Юрия Кузового, в случае отмены действующей системы этот механизм компенсировал бы часть расходов по финансированию льготных пенсий, которые должен выплачивал Пенсионный фонд, и стимулировал бы работодателей улучшать условия труда.

При этом эксперт считает, что на рискованных категориях тестировать накопительную систему не стоит.

«Эти категории более уязвимы. Тестировать на травмированном на производстве человеке и на обычном работнику со стабильным средним доходом и отчислениям страховых взносов — это разные с точки зрения социального эффекта вещи», — говорит эксперт.

Тест на обычных работниках позволил бы увидеть дееспособность накопительной системы в стандартных условиях, считает он.

Рева акцентирует внимание на другом варианте: «У нас стоит дата 1 января 2019. Мы должны сделать все, чтобы уложиться в эти сроки».

Идея повышенной ставки ЕСВ для работодателей, по мнению министра, может сработать.

«Если мы говорим о вредных условиях, то мы должны понимать, что прибыль получает работодатель, а вред для здоровья — работник. Если у работника брать деньги для накопительной системы, то будет ли у работодателя стимул улучшать условия труда и сокращать количество вредных мест? Считаю, что в профессиональной накопительной системе дополнительную ставку ЕСВ должен платить именно работодатель. Это принципиально», — говорит он.

На вопрос, будет настаивать министр на варианте «7% и 15%», Рева говорит, что все детали будут выписаны в будущих законопроектах. Первые из них, по утвержденному графику, должны появиться уже к концу 2017 года.