Александр Клименко: «Мы планировали радикально упростить налоговую систему 
до конца этого года»

Фото: Иван Черничкин

В правительстве Николая Азарова Александр Клименко возглавлял Государственную налоговую службу, а с конца 2012 г. — Министерство налогов и сборов, которое возникло после объединения ГНС с таможней. За счет этого удалось, с одной стороны, увеличить доходы бюджета, а с другой — повысить уровень сервиса соответствующих служб для бизнеса, говорит Клименко. Меньше чем через год после образования Миндоходов, оно чуть было не прекратило существование — прежнее руководство обвинили в многочисленных нарушениях законодательства, а саму идею объединения двух служб признали порочной. Однако объявленная борьба с нарушениями пока не привела к повышению доходов бюджета, а значит, и обвинения в крышевании теневых схем безосновательны, настаивает экс-министр. Идея ликвидации Миндоходов не нашла понимания и у самих бизнесменов. Теперь новым властям, у которых благодаря поддержке общества есть возможность добиться задекларированных задач, важно не растерять то положительное, что было сделано предыдущим руководством министерства, отмечает Клименко.

— Вступая в должность в конце февраля, премьер-министр Арсений Яценюк заявил, что бюджет вы оставили в плачевном состоянии, разворовано было вообще все. Можете сказать, что на самом деле происходило с казной?
— Новому правительству действительно выгодно представить ситуацию именно так. Знаете старый то ли анекдот, то ли притчу о трех конвертах? Когда старый начальник передает дела новому и дает совет: когда тебя будут ругать — открой первый конверт. В нем написано: обвиняй во всем старое руководство. Во втором конверте — признавай свои ошибки. В третьем — готовь три конверта. Так вот, сейчас у нового Кабмина стадия «первого конверта». Чтобы не пришлось открывать второй и третий, необходимы реальные реформы. Сейчас у нового правительства есть все возможности их провести — и поддержка бизнеса, и международных институтов, и фактически монопольное положение во власти. Таких возможностей не было у моей команды — были различные условности, ограничения.
Но даже несмотря на эти ограничения, на сложную ситуацию в стране и в экономике, особенно в конце прошлого года, мы смогли обеспечить стабильное и своевременное поступление налоговых и таможенных платежей и в государственный, и в местные бюджеты. В 2013 г. — 196,6 млрд грн налогов поступило в бюджет. Даже на фоне падения экономики это на 2,2 % больше, чем в 2012 г. В целом за время моей работы на посту главы Госналогслужбы, а затем министра доходов и сборов в 2012‑2013 гг. в бюджет было перечислено 492 млрд грн, и это только в общий фонд! Плюс 51 млрд грн единого социального взноса с 1 октября 2013 г., когда его начало администрировать министерство.
Меня обвиняют в том, что я покрывал обналичивание средств на невообразимые суммы — десятки, сотни миллиардов гривен. Сложно отрицать, что такие схемы существовали — они действуют во всех государствах, и в Украине это началось задолго до того, как я возглавил налоговую. Бизнес всегда искал возможности платить государству поменьше. А в нашей стране за долгие годы такая «оптимизация» так укоренилась, что ни я, ни кто‑нибудь другой не смогли бы прекратить работу этих схем за один день. Сомневаюсь, что это будет просто сделать и нынешним властям.
Во время моего руководства налоговой службой была создана целая система, которая реагировала на так называемые ничтожные сделки, выявляла подозрительные операции в режиме реального времени. В результате только в 2013 г. платежи НДС в бюджет выросли с 3 млрд до 7 млрд грн в месяц, благодаря чему в принципе была решена проблема возмещения НДС. В последние два года размеры возмещения были выше, чем объемы заявок предприятий, государство постепенно отдавало бизнесу старые долги. Вряд ли такой рост собираемости налогов был бы возможен, если бы я занимался именно тем, что мне приписывают.
— Несмотря на все сложности, бюджет сейчас собирает больше доходов, чем даже в прошлом году. Получается, зря резали расходы?

— Обратите внимание, за счет чего собираются платежи. Например, в апреле этого года план по налогам выполнен министерством только за счет текущих платежей, авансовых сумм по налогу на прибыль и излишне уплаченных сумм налогов. Очень часто Миндоходов возмещает НДС в обмен на авансовые платежи по налогу на прибыль. Всего в апреле было собрано 16,7 млрд грн налогов, что соответствует среднемесячным доходам с начала этого года. Но за первые четыре месяца налогов было собрано на 4 млрд грн меньше, чем год назад.
Если министерство и ведет сейчас борьбу с конвертационными центрами и налоговыми ямами, о чем любит рассказывать журналистам, то на доходах бюджета это никак не отражается. По состоянию на 1 мая Миндоходов обнаружило незаконных заявок на возмещение НДС всего на 257 млн грн. Это мизерная сумма! Получается, чтобы найти эти ничтожные по сравнению с общими доходами бюджета деньги, Миндоходов на два месяца остановило возмещение НДС для всех, лишив предприятия так нужных им оборотных средств. А это приведет только к росту убытков украинских компаний, из‑за чего они недоплатят налогов в бюджет. В чем тогда логика таких действий? Более того, задолженность бюджета перед бизнесом растет фантастическими темпами. На 1 мая государство должно было компаниям более 19 млрд грн только по НДС.
На таможне тоже не так все благополучно, как уверяет ее новый руководитель Виталий Науменко. Только в апреле бюджет недополучил 549 млн грн, а всего за четыре месяца недобор по сравнению с прошлым годом — уже внушительные 2,5 млрд грн. Если какие‑то успехи в борьбе с контрабандистами и достигнуты, то обнаружить их, исходя из цифр исполнения бюджета, невозможно.
— Есть ли у вас информация, как сейчас собираются налоги в восточных регионах, охваченных восстанием? Ведь все это — удобный повод не платить.
— Я с болью в сердце наблюдаю за тем, что происходит сегодня в Донбассе и в целом на юго-востоке. Люди растеряны, они живут в постоянном страхе за свою жизнь, за свое будущее. Но даже сейчас, в таких нереально сложных обстоятельствах, предприниматели в этих регионах продолжают добросовестно выполнять свои гражданские обязанности и исправно наполняют не только государственный, но и, что не менее важно, местные бюджеты. Например, за четыре месяца 2014 г. от предприятий Донецкой области в бюджет поступило 8,3 млрд грн налогов, Луганской — 2,6 млрд грн, почти 4 млрд грн — Одесской и 6,6 млрд грн — Харьковской.
В этой ситуации обязанность власти — поддержать их. Говорить не языком ультиматумов, а создать условия для уплаты налогов даже в таких тяжелых условиях. Считаю, что задача нового президента — первым делом решить проблемы восточных областей. Нельзя там выжечь все напалмом и превратить регион в гетто. Необходимо дать людям гарантии безопасности жизни, решить экономические проблемы, дать четко понять, что будет с их собственностью, с их бизнесом, обеспечить рабочие места, урегулировать ситуацию с уплатой налогов.
— Новые власти чуть ли не первым же делом решили вновь разделить Миндоходов на две администрации, существовавшие до министерства. Но теперь это решение отложено. Известно ли вам, что именно происходит?
— Вероятно, заявления о разделении министерства были сделаны в революционном пылу. Сейчас, трезво оценив ситуацию, правительство приняло решение сохранить существующую структуру. В каком бы формате она не существовала — министерства или госслужбы — работать объединенное ведомство будет намного эффективнее, чем отдельно налоговая и таможня. Это и общие базы данных, и оперативность в принятии решений, и единый подход к обслуживанию плательщиков и субъектов ВЭД.
— Есть ли реальная польза от объединения налоговой и таможенной администраций? Просчитывали ли вы, какой от этого эффект в деньгах — для бюджета, для бизнеса?
— Цифры мы уже обсуждали, но не это главное. А то, что мы выстраивали министерство как сервисную службу, постоянно работали над внедрением инноваций для бизнеса и граждан. За прошлый год, за счет координации работы и оптимизации функций, мы добились того, что плательщики налогов тратили на выполнение своих обязанностей на 100 часов меньше, время оформления грузов на таможне сократилось в среднем до 1,5 часов.
Мы внедрили масштабные электронные сервисы. Плательщики забыли, что такое очереди, получали качественный сервис в наших центрах обслуживания. На таможне впервые была введена практика предварительного электронного декларирования. Отчетность по ЕСВ также была переведена в электронный вид. Еще два года назад этого всего не было и в помине.
В прошлом году провели опрос бизнесменов, и 60 % опрошенных позитивно оценили проведенную реформу. Я очень рассчитываю, что эти инновации сохраняться и не будут пущены под нож во имя революционной целесообразности или борьбы за должности.
— Сейчас бизнес лоббирует перенос сроков контроля за трансфертным ценообразованием: мол, не успевают подготовиться. Действительно ли не успевают, или просто не хотят? Как шла подготовка к внедрению этой нормы при вас?
— Принятие закона о трансфертном ценообразовании было для бизнеса неожиданностью. Мы обсуждали его внедрение еще с декабря 2012 г. После принятия проводили консультации, совместное обучение. У бизнеса была возможность вовремя подготовиться к введению этого закона и организационно, и морально. Министерство со своей стороны также разработало все необходимые формы отчетности, инструкции, сформировало списки источников для сравнения цен. Оставались последние штрихи. Мы гарантированно были бы готовы к вступлению закона в силу 1 мая, если бы на это была политическая воля. Так что слова о том, что налогоплательщики не успели подготовиться — всего лишь удобная отговорка, чтобы прикрыть нежелание крупного бизнеса работать по закону.
Почему олигархи всеми силами противились принятию и вступлению закона в силу, понятно. В прошлом году, когда Верховная Рада все‑таки приняла новые правила, несмотря на долгие попытки провалить их, экспортные операции через офшоры сократились в семь раз, хотя сам экспорт сократился куда как меньше. Бюджет начал получать деньги, а бизнес стал чище в своих операциях. Сейчас все эти процессы фактически пошли вспять. Глава таможенного направления в министерстве недавно заявил, что в апреле импорт через офшоры вырос до 23 %. Это не случайность, а прямое следствие переноса закона. Бизнес расслабился, поскольку нет контроля.
— Кто, на ваш взгляд, больше выиграет от переноса закона о ТЦО? Кто, например, при вас лоббировал такой перенос?
— Дело не столько в переносах сроков контроля, сколько в уменьшении штрафов. Это в корне меняет ситуацию. Перенос сроков означает, что в первом полугодии бюджет страны от внедрения новых норм не получит ни копейки. А вот изменение штрафных санкций означает, что законопроект вообще можно считать мертвым. Давайте посчитаем: 50 млн грн — это размер операции, которая подлежит контролю, — умножить на 5 % — получаем 2,5 млн грн штрафных санкций с одной операции за непредоставление отчетности по ней. После изменения закона сумма штрафа уменьшилась до 122 тыс. грн. Это меньше в 20 с лишним раз. Возникает вопрос, что выгоднее крупной корпорации: заплатить эти 122 тысячи — и то только в случае если нарушения будут зафиксированы, а ведь нечистый на руку инспектор может просто закрыть на это глаза — или раскрыть информацию о выводе 50 млн грн в офшорные компании без уплаты налогов в Украине?
Твердо убежден: стимулирующая функция штрафных санкций будет выполнятся лишь тогда, когда их размер будет соответствовать принципу разумности. Сейчас же легче заплатить государству скромный штраф и спокойно продолжать недоплачивать миллионы. Поэтому можно сколько угодно говорить о борьбе с уходом от налогов через офшоры — при таком подходе эта борьба останется на бумаге. У налоговой и таможенной служб не будет никаких инструментов для контроля и искоренения этого явления.
Кому это выгодно? Тем компаниям, которые осуществляют операции свыше 50 млн грн и привыкли пользоваться офшорами для выведения прибыли из Украины. Фамилии, думаю, называть излишне, они всем известны.
— В прошлом году вы говорили, что в планах Миндоходов — резко сократить число налогов и упростить администрирование налоговой системы. Почему возникла такая идея? Как шла подготовка к ее реализации?
— Мы действительно начали серьезную работу над сокращением количества налогов, поскольку на это есть реальный запрос общества и бизнеса. Была разработана четкая концепция, как сократить количество налогов с 22 до 14 за счет отказа от тех из них, расходы на администрирование которых превышают поступления в бюджет. Существовало важное ограничение: ставки налогов не должны были повышаться. Все это реально было осуществить уже в течение 2014 г. К сожалению, при мне сделать этого не успели.
Кроме того, разрабатывались изменения в ІІІ раздел Налогового кодекса — по налогу на прибыль, — которые позволили бы сблизить бухгалтерский и налоговый учет, упростить администрирование налога. Была также начата реформа определения таможенной стоимости, чтобы перенести эту процедуру на стадию постаудита. Все эти проекты мы разрабатывали вместе с бизнесом, с международными аудиторами. К сожалению, не хватило времени, чтобы их реализовать.
Искренне надеюсь, что новое руководство министерства не откажется от этих здравых идей. Я знаю, что сейчас идет разработка нового Налогового кодекса. Но сколько еще мы можем перекраивать налоговую систему? Уже сложилась практика: приходит новое правительство, заявляет, что налоговая система ужасная, и начинает внедрять свои гениальные идеи. В итоге налоговое законодательство меняется чуть ли не каждый год, а в таких условиях бизнесу нереально сложно работать. Чтобы инвесторы хотели работать в нашей стране, необходима последовательная налоговая политика, а не шоковая терапия каждый год.
— Какая судьба ждала НДС — один из самых проблемных налогов с точки зрения и администрирования, и коррупционной емкости? Удастся ли когда‑нибудь избавиться от него, или есть определенные силы, заинтересованные в его сохранении?
— Дискуссии о том, необходим Украине НДС или нет, длятся, наверное, с самого момента введения этого налога. Мы разрабатывали разные варианты его реформирования. Был даже вариант полной замены его налогом с оборота или совместного применения, но от этой идеи отказались. Как я понимаю, новое руководство Миндоходов также не видит альтернатив НДС.
Это логично. Во-первых, невозможно уйти от НДС, если украинская экономика намерена инкорпорироваться в европейский рынок, где этот налог является доминирующим. Более того, в Европе многие страны повысили ставки НДС в последнее время, причем некоторые — весьма ощутимо. Во-вторых, налог с оборота, который уплачивался бы независимо от результатов деятельности, мог бы оказаться весьма болезненным для бизнеса, прежде всего низкорентабельного. Потому НДС, по моему мнению, оптимален при условии его качественного администрирования. Будущее нашей налоговой системы именно за непрямыми налогами, каким и является НДС.
Другой вопрос — как сделать механизмы его администрирования максимально прозрачными. Здесь тоже нет нужды изобретать заново велосипед. Это, в первую очередь, автоматическое возмещение НДС. В январе 2014 г. оно, кстати, достигало рекордных 70 %, а затем пошло по нисходящей. Мы также готовы были ввести статус плательщика с позитивной историей, что еще больше ускорило бы процедуры возмещения. Как я понимаю, от этой инициативы новое руководство отказалось.
Администрирование НДС можно улучшить без лишних усилий, главное — наличие политической воли и постоянный контроль со стороны общества, бизнеса. Например, по вопросу введения НДС-облигаций. Необходимо перед внедрением этого инструмента ответить на множество вопросов. Будет ли составлен список банков, которые будут их выдавать? Не увеличат ли предприятия резко кредит? Где гарантии, что этот инструмент не будут использовать приближенные к новому руководству компании и банки для получения незаконной выгоды? Ведь пока все внимание общества привлечено к выборам и АТО в Донбассе, можно устраивать какие угодно карусели с НДС, и никто этого не заметит. Это неправильно.
— Вас лично обвиняли в покровительстве высокопоставленным контрабандистам, в том числе компаниям, связанным с Сергеем Курченко, Александром Януковичем. Насколько справедливы такие обвинения? И есть ли какие‑то изменения на таможне сейчас?
— Это все бездоказательные инсинуации. Не секрет, что таможня всегда была государством в государстве, где переплеталось очень много частных интересов. Когда эта служба была включена в состав министерства в конце 2012 г., мы потратили немало усилий, чтобы навести там порядок, автоматизировать работу, минимизировать влияние человеческого фактора, где было возможно.
После объединения служб мы начали процесс смены руководителей региональных таможен. Он проходил непросто. Было много факторов, которые, к сожалению, не зависели от меня как главы министерства. Да, были люди, не отрицаю, в назначении которых на должность присутствовала политическая составляющая и которые держались за свое кресло не только руками, но и зубами. Нужно было время, чтобы доказать их профессиональную несостоятельность.
При этом иногда сопротивление на уровне регионов достигало колоссальных масштабов. В мой адрес звучали обвинения в крышевании схем контрабанды и коррупции. Это был перекрестный огонь: с одной стороны — критика бизнеса, который сталкивался со схемами, внедренными некоторыми начальниками на местах. С другой — жесткое сопротивление тех, кто применял эти схемы и не хотел расставаться со своими должностями.
Например, в Одесской области, где расположены крупнейшие порты Украины и где коррупция в связи с этим достигала колоссальных масштабов, мы запустили полное сканирование всех грузов в порту. Содержимое каждого контейнера высвечивалось на экранах в мониторинговом центре. Соответственно, была исключена возможность подмены таможенной декларации на месте, занижения стоимости, любых других форм злоупотреблений. Эти сканеры были закуплены давным-давно, но они долгие годы простаивали без дела. Мы отремонтировали это оборудование, запустили в работу. А еще начали широко применять электронные замки для транзитных грузов.
Да, автоматизация саботировалась, оборудование неоднократно выводилось из строя. Но мы не сдавались. В планах было внедрение дистанционного контроля, автоматизация процессов на всех таможнях. Когда решение принимает компьютер, а не человек, коррупционные риски значительно снижаются. Что мы видим сейчас? Автоматизация фактически остановлена, возвращаются старые принципы работы. В той же Одессе сейчас сканирование не проводится, электронные замки применяются все реже.
Сейчас сложилась уникальная ситуация. У общества есть существенный запрос на борьбу с коррупцией, большинство украинцев хотят, чтобы незаконные механизмы обогащения были остановлены. У новых властей при такой поддержке народа есть все возможности для такой работы, есть время, которого не было у меня. Они просто обязаны воспользоваться этим ресурсом в полной мере.
— Как бы вы описали цель работы Миндоходов под вашим управлением? Изменилась ли эта цель сейчас?
— Была разработана четкая миссия и видение деятельности министерства. Мы рассматривали функцию наполнения бюджета исключительно как результат улучшения администрирования налоговых и таможенных платежей, создания комфортных условий для ведения бизнеса. Выстраивали наши отношения с бизнесом таким образом, чтобы быть в первую очередь не контролером, а надежным и прогнозируемым партнером. Если помните, еще в налоговой службе основной целью своей работы мы выбрали переход от фискального органа к сервисной службе. Что я вижу сейчас? Четкая ориентация ведомства на выполнение плана, фискализация. Даже название реформированного министерства — государственная фискальная служба. То есть ни о каком партнерстве речь больше не идет.
Понятно, что на правительство сегодня очень давит МВФ. Кто же будет заниматься сервисом, когда на кону такой кредит. Мы два года, словно мантру, твердили, что налоговые и таможенные поступления должны утверждаться не планом в начале года, а быть адекватными текущим макроэкономическим показателям и расти исключительно за счет выведения экономики из тени, а не за счет создания дополнительной нагрузки на бизнес. С нами соглашались и эксперты, и оппозиционные политики. Сегодня же мы видим не просто очередной план правительства, а план, навязанный Украине из‑за рубежа.
Интересы инвесторов в этой ситуации стали второстепенными. С ними продолжают встречаться, но это общение превратилось в формальность. Яркий пример — принятый вариант налоговой амнистии, который изначально назначает бизнес виновным и требует от него доказать, что он не причастен к схемам. Сейчас созданы все механизмы для того, чтобы налоговые органы могли спокойно и вполне законно давить на бизнес, который сегодня уязвим как никогда. И станет еще менее защищенным, если будет создана служба финансовых расследований. Никакой бизнес-омбудсмен от ЕБРР здесь не поможет. Мне больно смотреть на все происходящее, когда под лозунгами улучшения бизнес просто загоняют в ловушку.
— Кто, на ваш взгляд, реально принимает сейчас решения в министерстве? Насколько силен лоббизм олигархов, публичных политиков, прочих сил влияния?
— Не знаю, кто принимает решения. Судя по хаосу, который там творится, единого центра принятия решений нет. При этом руководители министерства понимают, что они в положении временщиков, их могут снять в любой момент, когда налоговая и таможня станут разменной монетой при создании парламентской коалиции. Потому, видимо, и нет серьезных результатов реформ.
В целом, я не завидую нынешнему руководителю Миндоходов Игорю Белоусу. Он человек не из системы, ему сложно разобраться во всей специфике работы, лавировать между различными интересами. Плюс такой большой груз ответственности и перед правительством, и перед плательщиками, и перед коллективом. Но раз назвался груздем, полезай в кузов. Министерство — это не частная корпорация, где в случае неудачных решений менеджмента пострадают только ее акционеры. От качества работы министра доходов и сборов зависит благополучие всей Украины, а из-за плохого управления миллионов плательщиков и государство окажутся в проигрыше.