Корпоративное управление украинских госкомпаний меняется лишь после того, как они переходят в частные руки

Фото: Bloomberg via Getty Images

В начале 2014 г. в Дании разразился скандал. Семь министров Социалистической народной партии вышли из состава правительства, а партия — из правящей левоцентристской коалиции. Этому послужил пустяковый по украинским меркам повод — граждане воспротивились намерениям правительства провести приватизацию 19 % акций энергетической компании DONG Energy. Актив решили продать структурам международного банка Goldman Sachs за более чем € 1 млрд. Датчане посредством интернет-голосования составили петицию против продажи этого пакета, собрав 200 тыс. подписей. Основная причина протеста — нежелание продавать долю энергокомпании иностранцам, несмотря на то, что контрольный пакет акций по‑прежнему оставался в управлении правительства.

С подобной реакцией общественности сталкивались едва ли не все западные правительства, затевая крупномасштабную приватизацию государственных активов. Тем не менее это не помешало им вовремя избавиться от имущества, управлять которыми властям было не под силу. Пережить это предстоит и Украине. В последние годы украинские власти взяли курс на реформу государственного сектора экономики, начав готовить крупнейшие монопольные госпредприятия к реструктуризации. В планах правительства со временем корпоратизировать госкомпании для их последующей приватизации. Но до этого государству предстоит проявить себя эффективным менеджером, приведя финансовую отчетность госпредприятий в порядок и законодательно создав условия для привлечения инвесторов.

Большая распродажа

В Европе уже нечасто можно встретить государственные корпорации, что объясняется масштабной приватизацией, которая началась еще 30 лет назад. К примеру, Великобритания запустила распродажу гос­имущества в 1980‑1990‑х. За этот период были проданы такие гиганты как BP, British Gas, British Coal, British Telecom, Rolls-Royce, Rover, British Airways и железные дороги. За двадцать лет британцы отдали в частные руки почти 170 компаний на сумму более $ 150 млрд. Позже государство ввело разовый налог для тех, кто получил сверхприбыли от покупки государственных активов. За счет этого удалось выручить еще £5,2 млрд. В 2000‑х приватизация продолжилась. Были проданы части акций лондонского метро и авиадиспетчерской службы. А соседняя с нами Польша пережила первую волну приватизации — тогда еще ваучерной — в 1995 г. Поляки стали акционерами 15 национальных инвестфондов, которые управляют более чем 500 предприятиями. За первые десять лет приватизации доход польской казны от нее составил $ 17,8 млрд, в 2000‑2008 гг. в госбюджет поступило еще $ 3,6 млрд. По итогам реализации последней программы 2008‑2011 гг. было заключено 562 приватизационные сделки, по результатам которых государство заработало $ 13 млрд.

Как правило, оставшиеся в Европе госкомпании работают в отраслях естественных монополий или в тех, где у правительства есть стратегический интерес, например в нефтегазовой промышленности. Иногда государство оставляет в своей собственности блокирующие пакеты, распределяя остальные акции среди инвесторов. В Италии, где правительство после приватизации сохранило за собой крупнейший пакет акций компании Eni (добыча и переработка нефти и газа), остальным акционерам законодательно запрещено владеть пакетом акций этой компании свыше 3 %. Предприятие, частично находясь в государственном управлении, является прежде всего публичной компанией, акции которой котируются на биржах Милана и Нью-Йорка. Соответственное, корпоративное управление в Eni подчиняется стандартам обеих фондовых бирж. Корпоративное управление является обязанностью совета директоров, как это принято в США, а функции контроля переданы cовету аудиторов, как того требуют европейские стандарты. Отчетность Eni также проходит независимый аудит в аккредитованной аудиторской фирме. Однако тот факт, что министерство экономики и финансов Италии является мажоритарным акционером, означает, что финансовое управление компанией проверяется еще и Счетной палатой Италии с применением специальных поло­жений.

Восточный колорит

Крупные госкорпорации характерны, скорее, для развивающихся экономик, в том числе стран БРИК. Так, в Китае государство по‑прежнему остается владельцем всех ключевых предприятий экономики, несмотря на то, что ранее страна прошла долгий путь приватизации, открыв рынок частному капиталу. Впрочем упрекнуть китайское правительство в неэффективном управлении госактивами не позволяют финансовые результаты компаний. Госбанки КНР расположились на первых трех строчках рейтинга крупнейших публичных компаний мира Forbes Global 2000. На долю китайских госкомпаний приходится десять позиций из первой двадцатки рейтинга. Многие из госпредприятий Поднебесной во многом походят на частные корпорации — они торгуются на фондовых биржах, имеют советы директоров, иногда с внешними управляющими. Официально китайское правительство не выступает с поддержкой госкорпораций, но именно они получают преференции, в том числе и льготные кредиты. В начале 2000‑х правительство Китая корпоратизировало крупнейшие банки страны, получив листинг на фондовых биржах. Но прежде была усовершенствована практика корпоративного управления, а также создана эффективная система внутреннего контроля для предотвращения накопления портфеля проблемных кредитов. К примеру, в совете директоров крупнейшего на сегодняшний день банка Industrial and Commercial Bank of China (ICBC) было создано шесть специальных комитетов — по стратегии, по аудиту, по управлению рисками, по назначениям, по компенсациям и по контролю за сделками.

Официально китайское правительство не выступает с поддержкой госкорпораций, но именно они получают преференции, в том числе и льготные кредиты. В начале 2000‑х правительство Китая корпоратизировало крупнейшие банки страны, получив листинг на фондовых биржах

В Украине, как и во многих развивающихся странах, госкомпании — все еще распространенное явлением. Доля госсектора в ВВП Украины составляет порядка 37 %. Это гораздо больше, чем в большинстве развитых стран мира. Для сравнения, в Канаде, Англии, Италии этот показатель около 15 %, США и Германии — 20 %, Польши — 25 %.Это связано с тем, что в отличие от Европы приватизация в нашей стране была гораздо менее масштабной. Крупнейшей приватизационной сделкой за всю историю остается продажа «Криворожстали» в 2005 г. за $ 4,8 млрд, тогда как за все годы до этого приватизация принесла украинскому бюджету в сумме лишь $ 12 млрд. Помимо «Криворожстали», наиболее дорогие активы, которые выставлялись на продажу, — это энергокомпании. На первом этапе приватизации (1997‑1998 гг.) государство продало под инвестиционные обязательства пакеты акций (от 20 % до 45 %) девяти из 27 областных энергопоставляющих компаний. В 2001 г. на тендерных условиях было продано еще шесть обл­энерго. Продажа позволила освежить финансовое состояние облэнерго. В частности, были реструктуризованы долги за ранее приобретенную энергию и внедрена специальная методика тарифообразования. Но на втором этапе приватизации возникли разногласия между Фондом государственного имущества Украины (ФГИУ) и Министерством энергетики. ФГИУ был нацелен на максимальное пополнение бюджета. Министерство же хотело проводить некоммерческие конкурсы, привлекая стратегических инвесторов. В итоге компромисс так и не был найден, поэтому приватизация энергоактивов была приостановлена. Уже в 2009‑2011 гг. процесс начался заново, когда львиную долю энергоактивов сконцентрировали структуры СКМ, в частности компания ДТЭК.

Очумелые управленцы

До конца 2000-х в Украине госкомпании сталкивались с переменами в корпоративном управлении, как правило, лишь после того, как переставали быть государственными и переходили в частные руки. Так, стандарты корпоративного управления «Криворожстали» установил новый собственник предприятия — Mittal Steel. К примеру, будучи еще под контролем государства, завод «Криворожсталь» не отличался прозрачностью в плане финансовой отчетности. Первую отчетность предприятие опубликовало уже после приватизации в начале 2008 г., что произвело на инвесторов очень благоприятное впечатление и позволило компании с легкостью пережить произошедший в то время резкий рост цен на сырье. В то время как акции большинства металлургических компаний упали, акции «Криворожстали» продолжали расти. С переменами в корпуправлении столк­нулись и бывшие государственные энергетические предприятия, вошедшие в состав ДТЭК. По информации последней, с конца 2011 г. бизнес-структура проводит организационные изменения в системе управления. В рамках реформы был начат переход от трехуровневой к двухуровневой модели управления — шахтоуправления, объединяющие несколько шахт, обогатительные фабрики, электростанции и облэнерго будут подчиняться единому корпоративному центру ДТЭК.

В то же время деятельность госкомпаний и их корпоративное управление были и остаются непрозрачными, сложно контролируемыми и низкоэффективными, говорят в Институте экономики и прогнозирования НАН Украины. Этот вывод подтверждают результаты исследования Министерства экономического развития и торговли. В прошлом году оно было вынуждено признать, что большинство органов исполнительной власти — неэффективные управленцы. Согласно отчету Минэкономразвития о мониторинге эффективности управления гособъектами за 2012 г., чистый убыток 3622 предприятий, отчетность которых была проанализирована, составил 11,9 млрд грн. Хотя еще годом ранее госсектор показывал чистую прибыль в 9 млрд грн. Статистику госсектора очень подвели результаты НАК «Нафтогаз України», убыток которого составил 10,3 млрд грн. Но и без «Нафтогаза» совокупный чистый убыток госпредприятий превысил 1,6 млрд грн против 1,3 млрд грн прибыли годом ранее. Среди наименее эффективных управленцев оказались практически все министерства — из 16 имеющихся в него не попали лишь само Минэкономразвития, а также МИД, Мининфраструктуры, Минсоцполитики и Минфин. В отчете Минэкономразвития говорится, что основные финансовые показатели госсектора зависят от состояния дел у предприятий, подчиненных Минагрополитики, Мининфраструктуры, Минобороны, Фонда госимущества и госконцерна «Укроборонпром». Последний был создан в 2010 г. для повышения эффективности управления оборонно-промышленным комплексом страны и пока является одним из немногих примеров относительно удачного управленческого решения украинской власти. Последние два года госконцерн фиксирует чистую прибыль своих предприятий. В прошлом году она составила свыше 0,5 млрд грн.

Минэкономразвития рекомендовало правительству проанализировать деятельность предприятий, получивших оценку «неэффективно» и при необходимости рассмотреть вопрос об их ликвидации либо приватизации. Как механизм воздействия в министерстве также предлагают расторгать контракты с директорами неуспешных предприятий. Чтобы усилить контроль правительства в компаниях с государственным участием менее 100 %, Кабмин также намеревался инициировать введение института независимых директоров. Это достаточно распространенная практика в мире. В России независимых директоров внедрили в несколько крупных госкомпаний. Как правило, таких людей назначают для системного контроля над исполнительным руководством компании, прозрачности предприятия и его инвестиционной привлекательности.

Форматирование монополий

Только в последние годы украинские власти нацелились на изменения в управлении государственными корпорациями. В 2012 г. парламент принял рамочный закон, предусматривающий корпоратизацию «Укрзалізниці». Нынешнее правительство во главе с премьер-министром Арсением Яценюком инициативу развило. В конце июня текущего года было принято постановление, запускающее процесс корпоратизации. Предполагается, что в состав публичного акционерного общества войдут 48 предприятий, среди которых шесть железных дорог, несколько вагоноремонтных заводов и проектно-конструкторских бюро. По словам координатора реформирования транспортной отрасли Координационного центра реализации экономических реформ Александра Кавы, если сейчас «Укрзалізниця» — это, по сути, смесь госоргана и предприятия, то реформа разделит эти функции. Все хозяйственные полномочия отойдут акционерному обществу, 100 % которого будут принадлежать государству, а вопросы регулирования — к профильному Министерству инфраструктуры. По мнению эксперта, корпоратизация позволит активизировать сотрудничество железных дорог с международными финансовыми организациями и упростит их работу при переговорах о внешних займах, например, по выпуску еврооблигаций и привлечению синдицированных кредитов. «Мы превращаем «Укрзалізницю» из коммунальной квартиры в большую с одним хозяином, одним центром обслуживания денежных, пассажирских и грузовых потоков», — так охарактеризовал грядущую корпоратизацию монополиста первый замгендиректора предприятия Максим Бланк. В правительстве рассчитывают, что создание ПАО поможет развивать конкуренцию на рынке ж / д перевозок с доступом к работе коммерческих операторов. Подобную цель ставили в России, создавая на базе управлявшего железными дорогами министерства путей сообщения ОАО «Российские железные дороги». Появление частных операторов позволило привлечь в отрасль многомиллиардные инвестиции и быстро обновить парк грузовых вагонов. Сегодня более 75 % парка находится в собственности частных российских компаний. Правда, побочным эффектом таких реформ стал бесконтрольный рост числа вагонов и, как следствие, их простой и снижение скорости перевозок.

Если с «Укрзалізницей» ситуация сдвинулась с мертвой точки, то вопрос реструктуризации еще одной монополии — НАК «Нафтогаз України», — ненадолго появившись в повестке дня, снова остался за дверями чиновничьих кабинетов. Председатель правления «Нафтогазу» Андрей Коболев несколько месяцев назад заявлял о возможной подготовке активов холдинга к IPO. Это должно позволить привлечь средства в бюджет и закрепить за компанией более прозрачную репутацию. Тем более что последний раз отчетность «Нафтогазу» публиковалась еще в 2011 г. Но, по словам Коболева, выход на IPO возможен только при условии улучшения финансового состояния предприятий госхолдинга, а также установления в Украине экономически обоснованных цен на газ. Пока же в правительстве признают, что «Нафтогаз» — проблемный актив. «Нафтогаз» находится в практически неуправляемом состоянии. Дефицит бюджета НАК только на этот год составляет около 46 млрд грн», — говорил ранее министр финансов Украины Александр Шлапак. Провести приватизацию части активов «Нафтогазу» намеревались еще в предыдущем правительстве. По словам экс-вице-премьер-министра Юрия Бойко, такие планы возникли, в том числе в связи с необходимостью погашения кредитов госкомпании. Впрочем, недавно международное рейтинговое агентство Fitch Ratings заявило, что разделение НАК «Нафтогаз України», как предполагает реформа, не решит основные проблемы компании. В своем отчете эксперты Fitch отмечают, что на ней продолжают негативно сказываться слабые показатели операционной деятельности и денежных потоков, а также продолжающиеся разногласия относительно цен на газ с «Газпромом». В Fitch считают, что реорганизация «Нафтогазу» затянется надолго. «Решение разделить стабильную выручку от транзита газа и выручку от добычи и хранения газа сокращает диверсификацию и, вероятно, приведет к тому, что две новые компании будут более слабыми в операционном плане», — пишут в Fitch.