«Минск-2½» как механизм выхода из минского тупика

Доклад Дмитрия Джангирова на экспертной конференции в Бундестаге 8.06.2016

Добрый день, дамы и господа! Благодарю Вас за возможность выступить со своими субъективными оценками, которые, надеюсь, в совокупности с субъективными оценками моих коллег позволят Вам понять общую объективную картину, которая описывает ситуацию, сложившуюся в Украине и вокруг Украины в контексте Минских Соглашений. Прежде всего, я попытаюсь описать, как выглядят из Киева нынешние подходы внешних игроков, а именно — динамику этих подходов.

ЗАПАД

- В случае безрезультатности в 2016 году «Минского процесса» главным проигравшим в Европе будет Германия и лично канцлер Меркель, что негативно скажется как на украино-германских отношениях, так и в отношениях Киев — Брюссель.

- Для Парижа уже сегодня отношения с РФ важнее справедливого решения конфликта на Донбассе. При всей лояльности Франсуа Олланда к Москве, по сравнению с Николя Саркози он выглядит последовательным украинофилом.-  Для США «украинский вопрос» ушел из числа первоочередных, а, значит, возросла вероятность компромиссов с РФ, в том числе — за счет Украины. В случае ожидаемой победы Хиллари Клинтон, скорее всего, этот вопрос останется в ведении Виктории Нуланд, что не предполагает радикального изменения позиции США. Необходимо помнить циничную формулу американского прагматизма: «Если ты не часть решения проблемы, то ты — часть самой проблемы».

- Позиция таких последовательных «моральных союзников» Украины, как Польша и страны Балтии может быть легко подкорректирована из Вашингтона. Кроме того, для Польши, Венгрии и Румынии существуют политически приемлемые сценарии дальнейшей дезинтеграции Украины.

- Появление в переговорах по Сирии предложений по установлению сфер влияния внешних игроков, не совпадающих с государственными границами, создает нежелательный для Украины прецедент. В целом, можно отметить, что в мировой политике наблюдается возврат к некоторым принципам геополитики более чем 100-летней давности.

РОССИЯ

Россия является главным бенефициаром Минских Соглашений, ее стратегия — активная оборона достигнутых военно-дипломатических успехов.

i. С точки зрения Кремля, главная цель кризиса достигнута: Украина не станет ни членом НАТО, ни членом ЕС в ближайшие 20 — 25 лет.

ii. Гарантией невступления является предполагаемый духом Минских Соглашений статус «Отдельных районов Донецкой и Луганской областей» (далее — ОРДЛО): de jure украинская территория под de facto российским протекторатом.

iii. Выборы в местные органы власти ОРДЛО в рамках Минских Соглашений являются важнейшим шагом к закреплению такого статуса, ибо ведут к появлению легитимной местной власти на неконтролируемой Киевом территории. Причем, эта местная власть с неизбежностью становится равноправным партнером Киева по переговорам, согласно с пунктами 9 и 11 «Комплекса мер по выполнению Минских Соглашений» (далее — «Комплекс мер...»).

УКРАИНА

Строго говоря, на сегодняшний день продвижение в выполнении Минских Соглашений с точки зрения Киева является во многом «игрой с нулевой суммой» между Украиной и Россией. Т.е., по мнению официального Киева, внесение соответствующих изменений в Конституцию и проведение выборов в ОРДЛО станет несомненным успехом Москвы за счет Киева.

Для понимания сложившейся ситуации вокруг выполнения Украиной своей части Минских Соглашений, необходимо указать на стратегические просчеты, допущенные после подписания Минских Соглашений, которые привели к нынешнему невыгодному положению.

i. Ложный посыл о том, что время играет на Украину. На самом деле, последствия санкций Запада против РФ оказались менее болезненными для российской экономики, нежели это ожидалось изначально. Кроме того, ожидаемая последовательность Запада в поддержке Киева оказалась преувеличенной.

В результате, на сегодня время играет против Украины: затяжки в выполнении украинской части Минских Соглашений все в большей степени становятся поводом для возможного снятия санкций с Москвы;

ii. Непонимание того, что отношения Запада с Киевом и Москвой в контексте конфликта на Донбассе ассиметричны. В отношениях Запад — Москва конфликт на Донбассе (+ санкции) — лишь один из целого ряда пунктов повестки дня. Более того, со временем этот пункт постепенно уходит из верхней части списка;

iii. Слепое следование украинским руководством концепции Виктории Нуланд относительно «одностороннего выполнения Киевом Минским Соглашений» (что являлось обоснованием отказа Киева от прямых переговоров с представителями самопровозглашенных республик, предусмотренных «Комплексом мер...»). Это привело к масштабному политико-правовому кризису, сорвавшему конституционную реформу и подорвавшему — в широком смысле — легитимность власти.

iv. Непродуманные попытки расширить «минский/нормандский формат». Прошлогодние заявления высших должностных лиц, включая Президента, относительно миротворческой миссии ООН, являлись лишним неприятным напоминанием о бессилии этой организации в деле урегулирования конфликтов с участием Постоянных членов Совета Безопасности ООН. Последние требования вооруженной миссии ОБСЕ для обеспечения выборов в ОРДЛО также лишь ослабляют позиции Киева: «крайним», в конце концов, окажется ОБСЕ, которая физически не сможет организовать такую миссию, во всяком случае — в ближайшее время. Существует вполне реальная возможность, что соответствующая резолюция просто не пройдет в ПА ОБСЕ. Жесткая же позиция Киева по вопросу полицейской миссии выглядит, скорее, ультиматумом по отношению к ОБСЕ, а не РФ.
(Последний пункт не был оглашен на конференции — я счел, что в присутствии спецпредставителя Германии в ОБСЕ это будет выглядеть не вполне корректно.)

Далее я попытаюсь ответить на гипотетический вопрос: как должно действовать украинское руководство, если бы оно, чудесным образом обрело собственную политическую волю, а также сумело бы объективно оценить складывающуюся ситуацию.

Прежде всего, украинскому руководству необходимо понять, что Минские Соглашения от 12 февраля 2015 года объединяют в себе несколько процессов:

1. прекращение военных действий;
2. урегулирование политического конфликта в рамках сохранения территориальной целостности Украины с учетом требований мятежных регионов, т.е. — ликвидация причин конфликта;
3. переходный процесс, который включает в себя как политическую реинтеграцию Донбасса в Украину, так и легитимизацию местных органов власти

На сегодняшний день «Минские Соглашения» регулируют все три процесса и именно в силу этого невыгодны Киеву. Прекращение военных действий происходило в условиях военной катастрофы и принцип «Vae victis!» («Горе побежденным!») при завершении военной части конфликта был перенесен и на условия переходного процесса.

В результате, «Минские Соглашения» лишь отчасти решили вопрос прекращения военного конфликта: документ позволил остановить активную фазу боевых действий и установить хотя и ненадежный, но контролируемый ОБСЕ режим прекращения огня. Однако, требуются дополнительные усилия и, соответственно, время для окончательного прекращения огня, разведения оговоренных вооружений и полного обмена пленными.

Кроме того, дальнейшее выполнение «Минска-2» со стороны Киева (децентрализация с особым статусом Донбасса и выборы в ОРДЛО) не воспринимается украинским обществом и грозит политической нестабильностью вплоть до дезинтеграции страны. Этот тезис подтверждается как имеющейся социологией, так и политическими реалиями.

В качестве альтернативы замораживания конфликта я предлагаю рассмотреть комплекс предложений под условным названием «Минск-2½». Все эти предложения либо соответствуют «Комплексу мер...», либо не противоречат им.

Предложения, которые соответствуют «Комплексу мер»:

- разъяснение достаточно субъективного понятия «наемники» как «ВСЕ иностранные граждане, незаконно находящиеся на территории ОРДЛО после, например, 1 марта 2014 года». Это позволит максимально формализовать процесс определения иностранных военнослужащих, например, со стороны миссии ОБСЕ при проверке документов.

- создание каждой из сторон конфликта в 20-30 км зоне от линии разграничения единого командования всеми вооруженными формированиями и вооруженными людьми, находящимися в этой зоне. Это позволит четко персонифицировать ответственность за срыв режима прекращения огня.

- создание общественных комитетов содействия прекращению огня в пределах вышеуказанной 20-30-и км зоны по обе стороны разграничения.

Предложения, которые не противоречат «Комплексу мер...»

- создание в рамках социально-экономической подгруппы ТКГ ОБСЕ по мирному урегулированию комиссии/секции по вопросам собственности, которая должна четко — в соответствии с украинским законодательством — зафиксировать частную, корпоративную и государственную собственность на территории ОРДЛО. Что же касается коммунальной собственности, то она временно остается за рамками переговорного процесса, т.е. de facto — в распоряжении общин ОРДЛО.

- увязать объем обязательств по социальным выплатам Киева в ОРДЛО с отчислениями в Пенсионный фонд Украины и другие социальные фонды частных, корпоративных и государственных предприятий, действующих на территории ОРДЛО.

- увязать право голоса на местных выборах в ОРДЛО с получением / восстановлением украинского идентификационного кода (т.е., de jure голосуют зарегистрированные налогоплательщики). Этот же принцип действует и при голосовании внутренне перемещенных лиц на территории Украины и украинских беженцев в РФ.

По моему мнению, выполнение этого комплекса предложений под условным названием «Минск-2½» позволит избежать замораживания конфликта и вернуться к выполнению Минских Соглашений в более благоприятных политико-экономических реалиях.