Как чиновники научились обходить ProZorro

Ровно год назад в Украине вступил в силу закон «О публичных закупках» (№ 922-19), предусматривающий проведение государственных закупок через систему публичных электронных закупок ProZorro. Но «заработал» он несколько позже. В частности, с 1 апреля закон вступил в действие для центральных органов исполнительной власти и монополистов, а с 1 августа — для всех заказчиков. Самое время подвести итоги деятельности новой системы, а также выяснить, так ли она надежна, как рассказывают ее инициаторы.

Напомним, новым законом предлагается осуществление госзакупок с применением двух конкурентных процедур регулирования: открытые торги и конкурентный диалог, а также одной неконкурентной — переговорной процедуры закупки.

Открытые торги осуществляются с обязательным проведением аукциона по низкой цене. При этом через ProZorro необходимо объявлять лишь сверхпороговые закупки (где сумма на приобретение товара одной категории или предоставление услуги превышает 200 тыс. грн в год, для работ — 1,5 млн грн в год). Когда же бюджет закупки меньше (она считается допороговой), проводить ее через ProZorro или нет, решает каждое госучреждение самостоятельно. Правда, есть регионы, где местные власти своим распоряжением обязали все госорганы закупаться исключительно через электронную систему.

Что касается процедуры конкурентного диалога, то она применяется в случае, если заказчик не может определить необходимые технические, качественные характеристики товаров и работ или определить вид услуг.

Торги с экономией

В любом случае, большая часть торгов в Украине все-таки открытая и осуществляется через ProZorro. Как сообщил член наблюдательного совета ProZorro, руководитель торговой площадки Zakupki.Prom.ua Николай Жандоров, на сегодня к системе присоединилось более 23 тыс. госзаказчиков и свыше 78 тыс. поставщиков. А за два года работы системы в целом (ProZorro работает с 12 февраля 2015 года, но до вступления в силу закона госучреждения и госпредприятия самостоятельно принимали решение, присоединяться к системе или нет. — Ред.) количество процедур, прошедших через нее, превысило 577 тыс. Их ожидаемая стоимость — более 399 млрд грн. При этом, если верить показателям сайта bi.prozorro.org, по состоянию на 20 февраля, государство сэкономило свыше 17 млрд грн.

С 2015 года и до сегодня самым активным регионом по количеству проведенных процедур остается Днепропетровская область — на ее счету 70 тыс. закупок. Главная причина такой ситуации, по словам Жандорова, позиция местных властей.

«Они приняли решение еще в августе 2015 года проводить через ProZorro все закупки с ожидаемой стоимостью от 3 тыс. грн. В итоге регион по итогам двух лет опередил своего ближайшего „конкурента“ — Донецкую область — на 25 тыс. торгов», — подчеркнул он.

Высокий результат по количеству закупок в Донецкой области наблюдается из-за военных действий — область постоянно нуждается в закупках товаров и работ на восстановление объектов социальной и транспортной инфраструктуры, коммуникаций, жилья и систем обеспечения жизнедеятельности населения.

«На эти цели из государственного бюджета выделяются значительные средства и проводится много тендеров. Кроме того, для контроля за расходами был принят отдельный закон, который всех без исключения государственных заказчиков в Донецкой области обязал проводить закупки в электронном виде — не с 1 августа 2016 года, как по всей стране, а еще с мая», — рассказал Жандоров.

Чаще всего через ProZorro закупали продукты питания и напитки — в этой категории прошло почти 45 тыс. конкурентных торгов. На 10 тыс. тендеров меньше пришлось на приобретение медоборудование и фармпродукции. И замыкает первую тройку по уровню спроса офисная и компьютерная техника (около 27 тыс. торгов). Интересно, что в 2015 году чаще всего через систему покупали именно офисную и компьютерную технику. А вот продукты питания, которые в 2016 году возглавили рейтинг спроса, годом ранее даже не входили в топ-3.

Самая высокая конкуренция за два года сформировалась в категории финансовых и страховых услуг — в среднем в одни торги приходит 4,5 участника. На втором месте по этому показателю — печатная и сопутствующая продукция с 3,29 участниками, а на третьем — электротехническое оборудование и аппаратура — 3,26 участника.

«Однако, к сожалению, далеко не во всех категориях конкуренция настолько активная. На сегодня средний показатель по системе — 2,45 участника в тендере, а в треть торгов и вовсе приходит всего один поставщик», — отмечает Жандоров.

В обход системы

Казалось бы, что может настораживать тех же поставщиков или представителей госсектора в электронной коммерции? Ведь, как говорят ее инициаторы, она совершенно прозрачна, а у поставщиков есть все возможности защитить свои права либо в АМКУ (при сверхпорговых закупках), либо в Комитете по рассмотрению обращений, в который входят представители общественности.

Как оказалось, потенциальные участники электронных торгов все еще боятся пресловутого «человеческого фактора». Ведь желание причастных к госзакупкам чиновников набить карманы за государственный счет никуда не делось, а способов это сделать уже нашли предостаточно.

Например, одна из самых простых схем — это участие в тендере «псевдофирм», которые сбивают цену, а в случае победы, ни с того, ни с сего отказываются подписывать договор с заказчиком. В таком случае или же подписывается договор со следующим за победителем, или же нужно проводить тендер заново.

Ярким примером участия явно фиктивных лиц может служить один из последних тендеров, которые проводил Нацбанк по закупке юруслуг. В этом аукционе победителем стала компания «Весомый аргумент», которая готова была предоставить услуги НБУ за 59,9 грн. В итоге, как и ожидалось, тендерный комитет регулятора отклонил это тендерное предложение, поскольку оно не соответствовало условиям тендерной документации. А поскольку в конкурсе приняло участие 19 компаний, то следующим наиболее экономически выгодным предложением по критерию «цена» стало тендерное предложение адвокатской компании «Гвоздий и Оберкович», которое предложило 10 тыс. грн. Но эта компания отказалась от подписания договора.

В итоге, как пишет FinClub, право перешло к третьему участнику с наилучшей ценой — компании «Касьяненко и Партнеры», которые предлагали обслужить НБУ за 27,02 тыс. грн (на старте сумма предложения компании составляла 341 тыс. грн). В итоге, НБУ сэкономил более 484 тыс. грн, ведь изначально он был готов заплатить 511,5 тыс. грн.

Вторая схема манипуляций с госзакупками — попытка «спрятать» в электронной системе тендер, чтобы потенциальные участники не смогли его найти, а «доверенные» поставщики, конечно же, все узнали вовремя. Для этого обычно пишут название тендера с грамматическими ошибками, например, «Закупка машын», квалифицируют это не как автомобильный транспорт, а как «Электрооборудование, прочее», подгружают нечитабельную тендерную документацию и объявляют тендер, в надежде, что его не заметят другие участники, а найдут только «свои люди».

Также можно прописать в требованиях к участникам столь дискриминационные условия, что им будут отвечать всего один-два потенциальных подрядчика на рынке. И, конечно же, это будут исключительно «свои» компании.

Еще один способ привести на тендер только «нужных» подрядчиков — выделить для подачи предложений очень короткий период времени, всего несколько часов. Например, объявить тендер поздно вечером, а на утро уже провести торги и объявить победителя. Последний пример, как писал «Укринформ», был с «Укрзализныцею», которая поздно вечером объявила тендер на поставку постельного белья на сумму 999 тыс. грн, а утром следующего дня предприятие уже подписало договор. Однако под давлением центра противодействия коррупции договор пришлось расторгнуть.

Правда, эксперты обращают внимание, что такой способ сейчас вряд ли возможен, ведь законом были установлены минимальные сумма и срок закупки: ожидаемая стоимость — не менее 3 тыс. грн, продолжительность тендера — не менее двух дней. Это сделало невозможным значительное количество злоупотреблений в системе.

Но буквально недавно вспыхнул другой скандал, попахивающий злоупотреблениями. Та же «Укрзализныця» подняла стоимость закупки дизельного топлива по контракту с поставщиком на 10%.

«Раньше все на рынке знали, что „Укрзалізниця“ — это плюс $100 к рыночной цене на тонне дизтоплива. Поэтому за этого поставщика постоянно шла кулуарная борьба. Сейчас мы видим, что эти закупочные цены вошли в рыночное поле. Однако, после тендера в игру вступают клерки. Они, вполне в рамках закона, идут на пересмотр условий и, как в данном случае, соглашаются на цену на 10% выше. А в рамках „Укрзалізниці“ — это десятки миллионов гривен», — отмечает директор «Консалтинговой группы А-95» Сергей Куюн.

По его словам, основная задача реформирования системы госзакупок — максимально отодвинуть чиновников от принятия решений, а также внедрить формульное ценообразование. Тогда цена на закупаемый товар будет определяется автоматически (с учетом колебаний курсов и других факторов), а не как посчитал клерк.

Еще один вариант обхода системы обеспечили нечистым на руку чиновникам «допороговые» закупки. Теперь, чтобы избежать электронных торгов либо провести на них своих людей госструктуры разбивают крупный заказ на более мелкие, которые проходят в обычном режиме.

Например, по данным Центра «Эйдос», чиновники областных центров уже потратили 300 млн на коммуналку через систему ProZorro и 700 млн — без всяких конкурсов. Именно в «допороговых» торгах наибольшее количество случаев завышения реальных цен закупленных товаров. И на это практически никто не может повлиять.

Таким образом, несмотря на то, что с IT-шной точки зрения система ProZorro защищена отлично, «обойти» ее позволяют стандартные неIT-шные методы.

«Сегодня неIT-шные факторы в системе госзакупок на порядок важнее, чем если бы мы получили индульгенцию от Билла Гейтса, что ProZorro идеально защищена. Потому что уже есть конкретный пример с ГП „Внешторгиздат Украины“, которое ранее заведовало единой площадкой торгов, и которое уличили в многократных манипуляциях с данными. Какие-то данные они публиковали, какие-то скрывали, выставляли на сайт, но гораздо позже для того, чтобы кто-то смог принять участие в тендерах, а кто-то нет. СБУ тогда возбудило против ГП уголовное дело. Хотя вся эта система обладала на то время пресловутыми сертификатами Госпецсвязи», — привел пример глава правления в Transparency International Ukraine Андрей Марусов.

В то же время первый заместитель министра экономического развития и торговли Максим Нефьодов сообщил, что за 4 тыс. тендеров в день на ProZorro можно увидеть что угодно, любой вариант нарушений, который только может прийти в голову. Но бороться с ними власть может в большей мере статистически.

«Может оно как-то звучит цинично, но наша задача бороться с ними статистически. Мы не можем добиться, чтобы у нас было 4 тыс. идеальных тендеров в день. Наша задача — добиться, чтобы доля тендеров, которые мы оцениваем, как не очень качественные, со временем снижалась. Тогда это будет означать, что мы хорошо делаем свою работу», — резюмировал он.