Старший экономист МВФ: Пенсионная система Украины в крайне тяжелом состоянии и нуждается в реформах

Вопрос о необходимости реформирования пенсионной системы Украины стоял почти перед каждым правительством. Но сегодня устойчивость финансов пенсионной системы достигла критически низкого уровня, поэтому дальнейшее откладывание внесения в систему существенных структурных изменений угрожает глубоко негативными последствиями.

Известно, что Кабинет министров Украины утвердил законопроект о пенсионной реформе 17 мая, но он до сих пор он не опубликован. Премьер-министр Владимир Гройсман отметил, что этот проект будет рассмотрен на заседании Национального совета реформ, после чего планируется обсуждение с народными депутатами.

Проведение Украины пенсионной реформы ждут также в МВФ. Почему и как необходимо реформировать пенсионную систему Украины исследовал бывший и.о. председателя Нацбанка Грузии (2007-2009), старший экономист МВФ Давид Амаглобели. Текст доклада доступен по ссылке (формат pdf). Капитал предлагает читателям ознакомиться с основными тезисами исследования.

При нынешних тенденций пенсионная система Украины остается финансово неустойчивой, дефицитной и не способной обеспечить адекватные и справедливые пенсии для всех пенсионеров. Размер средней пенсии украинцев на сегодня составляет около 65-70 долларов в месяц, что немного выше международной черты бедности. При этом доля трудоспособного населения (в возрасте 15-64 лет), как ожидается, снизится с 70% в 2015 году до менее чем 60% в 2060 году. А это только усилит давление на государственные финансы. Действующая власть должна понимать, что, несмотря на такие проведенные реформы как постепенное увеличение пенсионного возраста для женщин и ужесточение некоторых вариантов досрочного выхода на пенсию, при отсутствии дальнейших изменений пенсионная система столкнется с большим и растущим дефицитом.

Много надежд возлагалось на накопительную систему. Но надо отметить, что на пути успешного введения обязательных накопительных программ в Украине все еще стоит много препятствий. При отсутствии политической воли для увеличения размера пенсионных взносов, перевод существующих взносов в накопительную систему приведет лишь к дальнейшему увеличению дефицита солидарной системы. Поэтому пока не будет обеспечена макроэкономическая и финансовая устойчивость и не будут введены в действие необходимые элементы правовой и регуляторной инфраструктуры, переход к новой системе не будет перспективным.

Наиболее социально острым является вопрос повышения пенсионного возраста, хотя страны-соседи Украины, которые сталкиваются с аналогичными проблемами пенсионной системы, уже начали принимать политические решения.

Так, в апреле 2016 президент Беларуси издал указ, по которому пенсионный возраст увеличивается на три года до 63 лет для мужчин и 58 лет для женщин, начиная с 1 января 2017 (на шесть месяцев ежегодно). Также, в апреле 2016 российский парламент принял закон об увеличении пенсионного возраста для государственных служащих до 65 лет для мужчин и 63 лет для женщин (с нынешних 60 лет и 55 лет соответственно), который действует с 2017 года. В декабре 2016 года парламент Молдовы также принял закон, увеличивающий пенсионный возраст.

Если пенсионный возраст в Украине является одним из самых низких в Европе (60 лет для мужчин и 58 лет для женщин), то государственные пенсионные расходы - одни из самых высоких. В 2016 году пенсионные расходы составили около одной четверти от общего объема расходов консолидированного бюджета. Однако уровень доходов украинцев в старости относительно невелик. Если, конечно, они не являются получателями специальных пенсий, число которых составляет около 850 000. Сюда относятся бывшие государственные служащие, министры, судьи, члены парламента, прокуроры, ученые и другие. Для устранения такого дисбаланса необходимо консолидировать все нормы пенсионного законодательства и гарантировать единый принцип пенсионного обеспечения без привилегий для любой профессии (за исключением военных).

Еще одной причиной относительно высоких пенсионных расходов является большое общее количество пенсионеров. Низкий пенсионный возраст и различные варианты досрочного выхода на пенсию активно способствуют увеличению численности пенсионеров. Важным шагом для подготовки пенсионной реформы был ряд мер по ограничению возможности досрочного выхода на пенсию, принятых правительством за последние несколько лет. Например, важные изменения были внесены в систему досрочного выхода на пенсию для работников, занятых на опасных производствах. В марте 2015 года пенсионный возраст для женщин, работающих в таких профессиях, начал постепенно увеличиваться на пять лет, также увеличилась на пять лет продолжительность необходимого трудового стажа для мужчин и женщин.

Одним из самых болезненных вопросов остается острый дефицит пенсионного фонда.

Сейчас доходы ПФУ покрывают лишь около 2/5 его общих расходов. Доходы состоят из единого взноса на общеобязательное государственное социальное страхование, из которого около 80%, по решению Кабинета Министров направляется в ПФУ, а остальные - в другие фонды социального страхования. В результате налоговой реформы 2015 (снижение ЕСВ до 22%) поступления от ЕСВ снизились почти на 4% ВВП в 2016 году. Дефицит полностью финансируется за счет государственного бюджета. К тому же большое количество пенсионеров, чьи заработанные пенсии меньше прожиточного минимума, получают доплату от правительства как дополнение к рассчитанной заработанной пенсии.

Но не только низкая ставка единого социального взноса является весомой причиной недостаточных доходов ПФУ. Многие пенсионеры с особым статусом имеют право на получение надбавок и доплат к своим обычным пенсиям. Эти выплаты не имеют никакого отношения к количеству поступлений от ЕСВ и предоставляются всем получателям, которые подпадают под критерии, изложенные в соответствующих законах. По сути, все эти надбавки функционируют как неудачные адресные выплаты. Тщательная проверка материального положения получателей категориальных надбавок и доплат к пенсиям сделала бы систему более справедливой и позволила бы высвободить ресурсы для более эффективного сокращения масштабов бедности.

Еще один фактор, который играет против интересов ПФУ, - демографический: в отличие от других стран Европы в Украине уже наблюдается уменьшение численности населения. Ключевым фактором стало резкое ухудшение уровня рождаемости, которая упала до очень низких уровней в период 2000-2005 гг. На сегодня средний уровень рождаемости в стране значительно ниже среднего мирового показателя. Поэтому ожидается, что пенсионные расходы в долгосрочной перспективе значительно возрастут.

Проведенного анализа достаточно, чтобы понять, что пенсионная система Украины находится в крайне тяжелом состоянии и требует комплексных реформ. В связи с этим можно рассмотреть два основных варианта: снижение уровня пенсионных выплат и снижение уровня охвата. Кроме того, власти могли бы рассмотреть возможность увеличения пенсионного налогообложения для состоятельных категорий граждан и повышение ставок единого социального взноса.

Для того, чтобы ограничить приток новых пенсионеров в пенсионную систему, реформы должны быть направлены на повышение эффективного пенсионного возраста для мужчин и женщин, что может быть активным противодействием демографически обусловленного сокращению рабочей силы. Дальнейшее ужесточение вариантов раннего выхода на пенсию может также способствовать сокращению притока новых пенсионеров. Этого можно достичь, прежде всего, путем перевода врачей и учителей на общий режим выхода на пенсию. Позднего выхода на пенсию можно достичь и за счет увеличения требований к минимальному трудовому стажу или путем создания положительных стимулов для более позднего выхода на пенсию и негативных стимулов для досрочного выхода на пенсию.

Что касается расширения базы начисления ЕСВ, что может повысить доходы ПФУ, то это будет легче реализовать, учитывая неявный социальный контракт с бизнес-сообществом касательно начала «детенизации» зарплат в обмен на снижение налогового бремени.